Оскільки США і Росія знову опинилися на сцені політичного театру, саме час відступити від щоденної драми і проаналізувати розвиток дії і персонажів п'єси. Хоча Росія виключно майстерна в розробці своєї зовнішньої політики та позиціонуванні себе в численних конфліктах, щоб з кращих позицій торгуватися зі Сполученими Штатами, її зусилля ще не принесли якихось відчутних результатів. Насправді активне розуміння Росією того, що Сполучені Штати слабкі й відсторонені, тільки стимулювало природний перерозподіл влади між виконавчою і законодавчою гілками, як і передбачали творці Конституції США. Таким чином, у Сполучених Штатах фактично знайшлася сила, яка не дозволить Кремлю досягнути ефективних домовленостей із американським президентом Дональдом Трампом. Про це йдеться в матеріалі віце-президента з глобального аналізу американської приватної розвідувально-аналітичної компанії Stratfor Реви Гужон, який є у розпорядженні "Апострофа".
Сирія як країна можливостей і обмежень
Як зазначає Stratfor, останній акт цієї драми почався близько місяця тому на багатолюдному сирійському полі битви. Лоялісти (режим Башара Асада, - "Апостроф") намагалися просунутися від своїх західних опорних пунктів до іракського кордону на сході. Зусилля підтримав Іран у надії реалізувати свою стратегічну ціль зі створення сухопутного моста між Тегераном і середземноморським узбережжям. Тим часом США намагалися просунутися у боротьбі з "Ісламською державою" в її сирійській столиці Ракка, поки Росія шукала можливості використовувати свою центральну роль на сирійській сцені, щоб знову залучити Вашингтон до переговорів. Була готова сцена для лобового зіткнення.
А відбулося воно 18 червня, коли США, роздратовані атаками сил режиму на своїх союзників-повстанців поблизу стратегічного міста Табка, збили перший для себе сирійський військовий літак Су-22. На думку автора матеріалу, це – сміливий крок Вашингтона і чіткий посил, що Білий дім не потерпить спроб перешкодити наступу на Ракку. Росія швидко скористалася шансом, засудивши збиття літака, призупинивши канали комунікації з Пентагоном для запобігання інцидентів у небі над Сирією і погрожуючи збивати літаки очолюваної США коаліції на захід від Євфрату. Таку ж пісню Москва співала, коли у квітні, у відповідь на хімічну атаку з боку режиму, американці завдали ракетного удару по сирійському аеродрому.
Вашингтон спробував ізолювати свої сили в Сирії, оскільки держсекретар США Рекс Тіллерсон взяв курс на налагодження зв'язків з Росією. Необхідність Білого дому продемонструвати своїм європейським партнерам, що він не збирається пом'якшувати позицію щодо України, ускладнила ситуацію. Дональд Трамп прийняв у Вашингтоні президента України Петра Порошенка, після чого відправився до Польщі переконувати своїх східноєвропейських партнерів, що він не збирається укладати велику угоду з Москвою.
Тим не менш, США й Росія знайшли поле для співпраці. На першій своїй зустрічі Трамп і Путін не тільки домовилися встановити припинення вогню на південному заході Сирії, але і говорили про більш широке співробітництво, у тому числі щодо створення спільного центру з кібербезпеки.
На першій своїй зустрічі Трамп і Путін не тільки домовилися встановити припинення вогню
на південному заході Сирії, але і говорили про більш широку співпрацю. Фото: EPA/UPG
Звичайно, ця нова демонстрація дружби між США і Росією спричинила безліч проблем. Навіть якби Москва була здатна стримати своїх іранських і сирійських партнерів в гонці до іракського кордону, ще велике питання, наскільки можна довіряти їй самій. Американська громадськість не могла не помітити іронічність співробітництва у сфері кібербезпеки з Росією, яка втрутилася у вибори в США в минулому році. І Трамп врешті-решт відмовився від цієї ідеї, написавши про це у Twitter.
З точки зору Москви, зазначає Рева Гужон, Росія дала американцям моркву – запропонувала співпрацю в Сирії – і очікувала чогось взамін, причому швидко. Передусім, мова йде про повернення російських дипломатичних резиденцій в Нью-Йорку та Меріленді, які у росіян відібрали в останні тижні президентства Барака Обами. Москва, ймовірно, використовувала їх для шпигунства.
Паралельно посипалися новини про дивних персонажів, на зразок Дональда Трампа-молодшого і колишнього офіцера радянської контррозвідки, які під час виборчої кампанії влаштували зустріч, щоб обговорити передачу компрометуючої інформації про Хілларі Клінтон як елемент підтримки Росією Трампа. М'яко кажучи, усе це в сукупності не виглядає добре для Білого дому.
Створення резерву зовнішньої політики Росії
З точки зору Путіна, Білий дім занадто політично заплутаний і стратегічно безпорадний, щоб йти на великі поступки на кшталт зняття болючих санкцій або відведення військ НАТО подалі від російських кордонів. Росія могла би посилити безлад у Вашингтоні, представляючи Трампа як слабкого і вразливого президента й при цьому позиціонуючи в себе кризах, з якими зіткнулися США. Москва дотримувалася такої стратегії, коли зблизилася з Тегераном під час протистояння Ірану і США навколо іранської ядерної програми, і коли зміцнилася в Сирії, поки США зосередилися на боротьбі з ІДІЛ. Представляючи себе як частину вирішення найбільш складних зовнішньополітичних проблем Сполучених Штатів, Росія сподівалася використовувати свою позицію, щоб підштовхнути Вашингтон до значущих поступок.
У майбутні місяці за стратегією Росії, на думку Гужон, будуть стежити Північна Корея і Венесуела. Як вона це робила у часи холодної війни і як це робить Китай зараз, РФ намагається використовувати КНДР як буфер між собою і Південною Кореєю, яку підтримують США. Хоча Росія має набагато менший економічний вплив на Північну Корею, ніж Китай, вона володіє достатньою кількістю важелів, щоб США змушені були враховувати позицію Москви при формуванні своєї політики відносно КНДР.
Між тим, Росія поставила себе в центрі боротьби за владу у Венесуелі, буквально на задньому дворі США. У матеріалі Stratfor йдеться, що Москва має намір захистити свої енергетичні інвестиції в країну і, користуючись політичною кризою, вибити поступки в сфері видобутку корисних копалин. Свою вагу Росія підвищила і тим, що обговорює надання притулку президенту Ніколасу Мадуро, а також встановила міцні зв'язки з ключовими фігурами на зразок міністра оборони Венесуели Владіміра Падріні Лопеса. Беручи до уваги розташування Венесуели, у США практично не залишиться вибору, окрім як враховувати роль Росії.
Конгрес, президент і зовнішня політика США
Багато в чому Москва може виграти від відволікання Вашингтона і власної участі в глобальних конфліктах. Але за це доведеться заплатити свою ціну. Поки Білий дім прагне поліпшити відносини з Кремлем, Конгрес працює над зміцненням демократичних інститутів США, захистом своїх зовнішніх альянсів і тим, щоб тримати російські амбіції під контролем.
Центральним елементом зусиль законодавців є ініціатива Сенату, яка наразі застрягла в Палаті представників. Вона може значно урізати владу президента у прямих відносинах з Росією, оскільки передбачає, що Білий дім зобов'язаний повідомити Конгрес про намір пом'якшити санкції проти Росії і про терміни, у які законодавці могли б схвалити або відхилити такі дії. Документ також закріплює у вигляді закону п'ять указів Обами, які забезпечують санкції проти Росії за її діяльність в Україні і на виборах в США.
Ініціатива Сенату може значно обмежити владу президента у відносинах з Росією.
Фото: EPA/UPG
Більше того, сфера застосування санкцій розширюється і включає в себе залізничний і гірничовидобувний сектори, одночасно погрожуючи ударом обмежувальних заходів проти будь-якої компанії, що бере участь в енергетичних проектах за участю Росії. Хоча останній пункт майже напевно буде переглянутий через реакцію енергетичних компаній США та європейських лідерів. Якщо документ буде ухвалений, і Конгрес двома третинами голосів подолає можливе президентське вето, позбутися від "подразників" в російсько-американських відносинах можна буде лише зі схвалення законодавців.
Припливи і відливи внутрішньої боротьби за зовнішню політику США формуються значною мірою складом уряду і поточним геополітичним кліматом. Як пише Гужон, батьки-засновники розробили Конституцію США так, щоб дати президентові достатньо повноважень у зовнішній політиці, а також можливість вести переговори про договори і призначати дипломатів. У той же час Конгрес володіє повноваженнями гаманця, а також повноваженнями оголошувати війну, затверджувати договори й президентські призначення та наглядати за адміністрацією. Історія США рясніє прикладами, коли Конгрес втручався у зовнішню політику: від ганебної відмови Сенату від Версальського договору в 1919 році до ухвалення резолюції 1973 року про військові повноваження, що вимагає від президента консультуватися із законодавцями перед відправкою військ на війну і припиняти військові дії, якщо Конгрес відмовиться оголошувати війну або застосовувати силу.
Гнучке визначення цих повноважень створює здорову напруженість між законодавчою і виконавчою гілками влади. Наприклад, президент може уникнути формальних договорів – і, відповідно, необхідності схвалення їх Сенатом – підписуючи міжнародні угоди за допомогою адміністративного указу. Наприклад, Паризька угода про зміну клімату та Спільний комплексний план дій (JCPOA) щодо ядерної програми Ірану є виконавчими угодами, а не офіційними договорами.
Стурбований тим, що адміністрація Обами потурала Ірану під час переговорів, Конгрес зробив кроки із закріплення на законодавчому рівні санкцій, введених виконавчими актами, щоб встановити правові бар'єри для їх скасування. З цієї причини Обама не зміг скасувати санкції проти Ірану, коли JCPOA був підписаний в 2015 році. Але він підписав указ, який просто припинив застосування існуючих законодавчих заходів проти Ірану. У результаті угода була укладена, і потенціал військової конфронтації з Тегераном різко скоротився. Однак компроміс полягав у тому, що використання виконавчих актів зробило угоду більш вразливою для дій майбутніх президентів, які мають право вирішувати, чи зберігати її.
Голова комітету Сенату із закордонних справ Боб Коркер, республіканець, який зіграв роль у розширенні контролю Конгресу над політикою Вашингтона щодо Ірану, заявив, що його "мета в якості голови - просто повернути [Конгресу] еквівалентний виконавчій владі статус". Законопроект Сенату про Росію він назвав ще одним способом зробити це. Не дивно, що настрій Коркера посилив занепокоєння в Білому домі. Адміністрація стверджує, що Білий дім потребує гнучкості, щоб вести переговори з Кремлем без втручання Конгресу.
Рева Гужон визнає, що такого аргументу можна було б очікувати від будь-якого президента США, і сміливі зовнішньополітичні кроки часто необхідні для захисту інтересів країни. А таким крокам заважає великий і громіздкий законодавчий орган, не обов'язково готовий до гнучкої зовнішньої політики. Але рідкісні та багатопланові відносини адміністрації Трампа з Росією змінюють картину. Незалежно від уподобань президента, багато вимог Москви в корені суперечать бажанням Вашингтона тримати російські амбіції під контролем і підтримувати структуру союзницьких відносин, що виникла після Другої світової війни. Кремль може багато зробити для того, щоб підірвати владу у Вашингтоні. Але він не може зруйнувати систему стримувань і противаг, настільки розумно інституціоналізованих батьками-засновниками Америки.
