Президент-парламент-народ: как проводить реформу конституции в стране

Несмотря на то, что наш основной закон был принят длительное время назад, в действующем законе существуют ряд проблем, которые необходимо исправлять. Кандидат наук и эксперт в области права Международного центра перспективных исследований Екатерина Москаленко специально для "Апострофа" рассказывает о трех основных проблемах в действующей конституции Украины и том, как все-таки нужно проводить конституционную реформу в стране.

Первая проблема - дуализм власти, то есть частичное перекрытие полномочий президента Украины и Кабинета Министров Украины. Этот вопрос, к сожалению, до сих пор остается болезненным и нерешенным.

Вторая проблема - децентрализации власти. В 2015 году Верховная Рада Украины предварительно одобрила законопроект, которым были внесены изменения в конституцию в части децентрализации. Речь шла о введении должности префекта, который назначается на местах и который следит за осуществлением исполнительной власти на местах. Однако, эти изменения не были доведены до конца, так как согласно 13 разделу конституции Украины, если законопроект предварительно одобряется Верховной Радой, он должен быть на следующей очередной сессии одобрен этой же Верховной Радой. Но этого не произошло, поэтому есть изменения децентрализации, которые просто зависли в воздухе.

Третья проблема - Всеукраинский референдум, который был проведен еще в 2000 году по инициативе Леонида Кучмы. Референдум был скандальный, потому что все вопросы, которые на него выносились, анализировались Конституционным судом Украины, который по итогу отфильтровал два вопроса и не вынес их на всенародное обсуждение. Четыре вопроса были вынесены на обсуждение, а именно введение неприкосновенности, возможность президенту распускать парламент, сокращение количества народных депутатов и введение двухпалатного парламента. Большинство сказала "да" по всем указанным вопросам, однако эти изменения так и не были реализованы. Получается, что у нас тоже правовой вакуум. Надо забыть о том референдуме, который был 19 лет назад, поскольку за это время мнение людей вполне логично могло измениться, и провести новый.

Что такое конституционная реформа? Основной закон несовершенен и его нужно менять. И именно механизм изменения конституции и называется "конституционной реформой". Она может происходить в двух видах - внесением изменений в действующий закон или принятием совершенно нового закона. Большинство конституций в мире являются жесткими, то есть содержат разделы только о внесении изменений в конституцию или сложную процедуру ее реформирования. Некоторые конституции вообще не содержат положений, которые бы делали возможным принятие новой конституции или новой редакции конституции. Собственно, такая ситуация и в нашей конституции Украины в разделе 13.

Если мы говорим о принципах конституционной реформы, то нужно вспомнить об ее основных принципах, Я для себя выделяю следующие:

• Верховенство права - подчинение всех изменений основного закона тем правовым принципам, тем правам и свободам гражданина, которые являются высшей ценностью государства. Если мы меняем конституцию, то такие изменения должны вноситься в строгом соответствии с этим принципом.
• Легитимность - залог добровольного исполнения предписаний любого закона, поддержка народом тех предписаний, которые содержатся в основном законе. Важно не путать с легальностью. Легальность - это просто следование закону, а легитимность - это еще и объяснения гражданам и получения поддержки граждан тех изменениях, которые вносятся в основной закон.
• Инклюзивность - активное привлечение граждан в процесс конституционной реформы. Я убеждена, что не может быть действенной конституционной реформы, если она не предполагает привлечение граждан в этот процесс. Вообще конституционная реформа, на мой взгляд, должна происходить исключительно в треугольнике президент-парламент-народ. Если народа нет, инклюзивности нет, то треугольник разрушается.
• Научность - всеми делами должны заниматься профессионалы своего дела. Не все граждане подготовлены настолько, чтобы понимать сложные конституционные процессы. Им нужно их объяснять, и это могут делать только представители науки конституционного права.
• Эффективность - мы не можем менять конституцию просто так и подчинять ее интересам какого-то одного политического круга или какой-то одного слоя общества. Нужно действительно найти те изменения, которые необходимы для нас сейчас и за счет этого решать конкретные проблемы. Иначе конституционная реформа не будет эффективной.

По моему мнению, инклюзивность и легитимность - длительный процесс, который нужно начинать с гражданского просвещения. Еще в школе нужно рассказывать детям, что такое конституция и объяснять основные положения основного закона и как он на нас влияет. В дальнейшем нужно обязательно проводить общественные обсуждения процесса принятия новой конституции или внесения изменений в нее.

Без общественных обсуждений привлечь общественность к конституционному процессу невозможно. Мы должны сами брать инициативу в свои руки, инклюзивно участвовать в конституционном процессе.

Перед президентом стоит непростая задача, потому что конституционная реформа может быть легитимной лишь при условии включения граждан.

Сложно вносить изменения в конституцию и в условиях необъявленный, но имеющейся войны, в условиях той ситуации, которая царит на Донбассе и в Крыму. Юридически, если мы посмотрим в конституцию, менять ее нельзя в условиях военного или чрезвычайного положения. Но так как юридически такое положение пока не объявлено, изменения вносить нельзя.

Но очень важно помнить об опасности, в том числе манипулировании общественным мнением, которые могут возникнуть в связи с этим. Любые процессы внесения изменений в конституцию нужно проводить очень осторожно и помнить обо всех сопутствующих этого процессу рисках.