В Украине переформатируют Кабинет министров. Окончательной концепции реформы правительства пока нет, однако, вероятно, она будет проведена уже в следующем году. "Апостроф" выяснял, что предлагается сделать в рамках реформы, и к каким последствиям она приведет.
Во время своей инаугурации в Верховной Раде 20 мая 2019 года Владимир Зеленский процитировал бывшего американского актера, ставшего впоследствии 40-м президентом США: "Правительство не решает наших проблем. Правительство и является нашей проблемой".
Эта цитата, которая, как нетрудно догадаться, принадлежит Рональду Рейгану, нужна была Владимиру Зеленскому для того, чтобы от имени украинского народа обосновать требование к членам тогдашнего Кабинета министров уйти в отставку – просто так уволить Кабмин ему не позволяла Конституция.
Читайте: "Стыдно быть русским, нас попустили украинцы": как в России отреагировали на бегство из Херсона
Что касается Рейгана, то его выпад в адрес правительства - government (под которым в США понимают далеко не только министерства), был связан с его планами существенно уменьшить роль государства в жизни страны, в частности, в социальной сфере, а идея "малого" правительства стала составной частью так называемой "рейганомики".
Лучше меньше, да лучше
Однако вернемся в Украину. На четвертом году своего президентства Владимир Зеленский, похоже, решил снова взяться за правительство, причем достаточно основательно.
По данным украинских СМИ, на днях глава государства провел совещание, на котором была предварительно согласована новая концепция структуры Кабмина.
В частности, планируется сократить количество министерств с нынешних 20-ти до 14-ти (хотя обсуждаются и другие варианты, в рамках которых количетво министерств может уменьшиться до 12-16-ти).
Ключевые министерства сохранятся:
- иностранных дел;
- обороны;
- финансов;
- внутренних дел;
- юстиции;
- энергетики;
- здравоохранения;
- образования и науки.
Кроме того, планируется, что Министерство экологии будет переименовано в Министерство экологии и природных ресурсов.
Помимо этого, в структуре Кабмина должны появиться:
- Министерство развития инфраструктуры и территорий (в результате объединения министерств инфраструктуры, развития общин и территорий, а также по вопросам реинтеграции временно оккупированных территорий);
- Министерство евроинтеграции, культуры и информационной политики (нынешнее Министерство культуры и информационной политики с добавленными функциями в сфере европейской и евроатлантической интеграции);
- Министерство экономического развития (на основе министерств экономики, аграрной политики и продовольствия, а также, частично, по вопросам стратегических отраслей промышленности);
- Министерство цифровой трансформации (в нынешнее одноименное министерство также войдут Национальное агентство по вопросам государственной службы, а также часть Министерства по вопросам стратегических отраслей промышленности);
- Министерство по делам ветеранов и социальной политики (в результате слияния министерств по делам ветеранов и социальной политики).
Помимо этого, реформа предусматривает существенное сокращение численности сотрудников министерств и других ведомств и их подразделений в структуре исполнительной власти страны. В частности, более чем в три раза - с 9,2 тысячи до 2,8 тысячи человек должно быть уменьшено число работников в центральных аппаратах министерств. В территориальных органах министерств сокращение также обещает быть массовым – с нынешних 17 тысяч до чуть более 7 тысяч. В центральных аппаратах других ведомств исполнительной власти планируется сократить штаты с нынешних 13 тысяч до 4,3 тысячи человек. В ведомственных территориальных органах ожидается почти двукратное сокращение – с 80 тысяч до более 40 тысяч сотрудников.
В структуре Кабмина также планируется создать Центр правительства, который будет заниматься координацией стратегий и программ. Он будет подчиняться непосредственно премьер-министру. Вероятно, у этого органа будут функции, сопоставимые с теми, которые сегодня осуществляет секретариат Кабинета министров.
Пока речь идет об общих контурах реформы, то есть окончательно она еще не утверждена. При этом ожидается, что реформа правительства стартует уже в первой половине 2023 года.
На те же грабли
Создание, как и упразднение, тех или иных министерств (в том числе, путем повышения или понижения статуса того или иного ведомства в структуре центральной исполнительной власти) является вполне рутинным процессом, и это происходило в Украине, как и в любой другой стране, не раз.
Также в нашей стране были попытки, в том числе, усилиями нынешней властной команды, осуществить более основательные изменения в структуре Кабмина. Так, процессы "слияний и поглощений" на уровне министерств и ведомств были запущены в 2019 году, вскоре после того, как Владимир Зеленский стал президентом, а в Верховной Раде в результате досрочных выборов сформировалось монобольшинство президентской партии "Слуга народа".
Однако этот опыт, скорее, можно назвать неудачным. Поэтому принципиальным является вопрос о том, станет ли успешной будущая реформа.
А в этом уверенности на сегодня нет.
"За последние три года это уже третья реформа по оптимизации Кабмина, - сказал в комментарии "Апострофу" глава экспертной организации StateWatch Глеб Каневский. - И снова мы наблюдаем нелогичность, непоследовательность решений и отсутствие расчетов".
Эксперт напомнил, что в ходе последней реформы Министерство аграрной политики в 2020 году вычленили из структуры Министерства экономики (при том, что в 2019 году его, наоборот, включили в состав Минэкономики – "Апостроф"), а сейчас снова наметился курс на объединение двух министерств, "хотя прежний "переход" еще не был завершен".
"Министерство стратегических отраслей промышленности, создание которого само по себе было спорным решением, возвращают на круги своя в Минэкономики. Такие волюнтаристские и непродуманные решения выгодны лишь лоббистам, которые, пользуясь "переходными периодами", расставляют своих людей на должности замминистров и директоров "жирных" госпредприятий", - резюмировал Каневский.
Руководитель аналитического направления сети "АНТС" Илья Несходовский также отмечает некоторые нелогичные решения в рамках разрабатываемой реформы.
"Например, предлагается объединить евроинтеграцию и культуру. Как по мне, это несовместимо. Тем более, мы поставили цель присоединиться к Европейскому Союзу, и, по моему убеждению, (для достижения этой цели) должен быть отдельный центральный орган исполнительной власти", - сказал он в комментарии изданию.
Премьер-министр Украины Денис Шмыгаль и глава Европейского Совета Шарль Мишель
При этом Несходовский поддерживает идею возвращения Минагрополитики в состав Минэкономики.
"Выделять эту отрасль только потому, что она имеет существенное влияние непосредственно на функционирование государства, нелогично", - пояснил он свою точку зрения.
А вот включение в состав Министерства экономики энергетического сектора, по словам эксперта, было бы ошибкой (пока этого не произошло). Также нелогичным было бы объединение Министерства энергетики с Министерством экологии (их, кстати, объединяли в 2019 году, однако менее чем через год снова разделили – "Апостроф"): "Политика развития энергетики конфликтует с политикой развития экологии, и в одном министерстве более мощная энергетика просто поглотит экологию".
Несходовский также подчеркнул, что объединение министерств и ведомств не должно быть чисто механических процессом, а потому вместе с изменением структуры правительства необходимо пересмотреть и функционал министерств.
Алгоритмы вместо людей
Как было отмечено выше, готовящаяся реформа исполнительной власти предусматривает не только изменение структуры Кабмина, но и существенное сокращение штатов.
Частично это связано с общей диджитализацией современного общества. "Когда соответствующая функция может выполняться в автоматическом режиме при помощи программных средств, алгоритмов, то в данном случае может быть сокращен человеческий ресурс, поскольку не нужно такое количество людей", - поясняет Илья Несходовский.
Это, кстати, вписывается в контекст того, что, как сообщается, одним из главных лоббистов реформы является министр цифровой трансформации Михаил Федоров. Ранее, якобы, главный "диджитализитор" страны предлагал сократить госаппарат на 100 тысяч человек. В том варианте реформы, который обсуждается сейчас, количество уволенных сотрудников должно составить примерно 65 тысяч, но и это - совсем немаленькая цифра. Только в Киеве, где находятся офисы центральных органов исполнительной власти, могут уволить порядка 15 тысяч человек. Соответственно, в регионах работу потеряют примерно 50 тысяч работников.
Илья Несходовский не видит в этом трагедии, отмечая, что люди, которые будут уволены в ходе реформы, получат выходное пособие в размере двухмесячной зарплаты. По его словам, у них будет время для поиска новой работы, в том числе через в случае необходимости, переквалификацию.
"Министерства не являются центрами по выплате социальной помощи людям, которые неспособны что-либо выполнять, - сказал эксперт. – Хотя исключение может быть сделано для людей предпенсионного возраста - для них может быть создана специальная программа, которая будет их поддерживать определенным образом больше, чем других, потому что им действительно сложно найти работу".
Однако сейчас на рынке труда Украины складывается очень сложная ситуация, что, безусловно, связано с войной. По прогнозам Минэкономики, уровень безработицы на конец 2022 года составит 30%. В следующем году, когда, по идее, реформу начнут претворять в жизнь, ситуация вряд ли кардинальным образом изменится, даже если к тому времени боевые действия прекратятся.
Поэтому появление практически одномоментно такого количества людей на рынке труда станет для страны серьезным испытанием, считает глава Центра правового анализа и исследований политических рисков Михаил Дяденко.
"Немало профессионалов хлынет на рынок труда, который и так испытывает проблемы", - сказал он в комментарии "Апострофу".
При этом, добавил он, увольнения коснутся тех, "у кого нет связей и политического прикрытия".
Эффективность под вопросом
Любая оптимизация подразумевает экономию средств, и сегодня, когда у воюющей Украины, что называется, каждая гривна на счету, это вполне оправдано.
Однако рассчитывать на то, что в результате реформы удастся много сэкономить, не стоит, предупреждает Илья Несходовский.
Более того, по его словам, экономия не должна быть главной целью оптимизации.
"Главное – это уменьшение бюрократических процедур, - говорит эксперт. - Те, кто работает или работал в министерствах, хорошо знают, насколько сложна и долга процедура согласования документов с разнообразными ведомствами. Поэтому главная цель (реформы) – повышение эффективности государственного аппарата".
Но далеко не факт, что такая эффективность будет достигнута. Также есть опасения, что, по крайней мере, в некоторых вопросах, она даже может быть утеряна.
"Возникнут проблемы с качеством предоставления государственных услуг и, что более важно, с выполнением "домашнего задания", которое необходимо для вступления в ЕС, - рассказывает Михаил Дяденко. - Если брать одну только сферу приведения украинского законодательства в соответствие с европейским, то это - материалов на тысячи страниц текста. И это работа не только одного Минюста, но и всех министерств и отраслевых ведомств".
А это значит, что министерствам и ведомствам понадобится больше людей: "Их все равно потом придется набирать обратно, проводить конкурсы и тратить на это деньги".
