В Україні переформатують Кабінет міністрів. Остаточної концепції реформи уряду поки що немає, проте, ймовірно, її буде проведено вже наступного року. "Апостроф" з'ясовував, що пропонується зробити в рамках реформи, і до яких наслідків вона призведе.
Під час своєї інавгурації у Верховній Раді 20 травня 2019 року Володимир Зеленський процитував колишнього американського актора, який згодом став 40-м президентом США: "Уряд не вирішує наших проблем. Уряд і є нашою проблемою".
Ця цитата, яка, як неважко здогадатися, належить Рональду Рейгану, була потрібна Володимиру Зеленському для того, щоб від імені українського народу обґрунтувати вимогу до членів тодішнього Кабінету міністрів піти у відставку – просто так звільнити Кабмін йому не дозволяла Конституція.
Читайте: "Соромно бути росіянином, нас попустили українці": як у Росії відреагували на втечу з Херсона
Що стосується Рейгана, то його випад на адресу уряду - government (під яким у США розуміють далеко не тільки міністерства), був пов'язаний з його планами суттєво зменшити роль держави в житті країни, зокрема у соціальній сфері, а ідея "малого" уряду стала складовою так званої "рейганоміки".
Краще менше, та краще
Однак повернемось до України. На четвертому році свого президентства Володимир Зеленський, схоже, вирішив знову взятися за уряд, причому досить ґрунтовно.
За даними українських ЗМІ, днями глава держави провів нараду, на якій було попередньо узгоджено нову концепцію структури Кабміну.
Зокрема, планується скоротити кількість міністерств із нинішніх 20-ти до 14-ти (хоча обговорюються й інші варіанти, в рамках яких кількість міністерств може зменшитися до 12-16-ти).
Ключові міністерства збережуться:
- закордонних справ;
- оборони;
- фінансів;
- внутрішніх справ;
- юстиції;
- енергетики;
- охорони здоров'я;
- освіти та науки.
Крім того, планується, що Міністерство екології буде перейменовано на Міністерство екології та природних ресурсів.
Крім цього, у структурі Кабміну мають з'явитися:
- Міністерство розвитку інфраструктури та територій (внаслідок об'єднання міністерств інфраструктури, розвитку громад та територій, а також з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій);
- Міністерство євроінтеграції, культури та інформаційної політики (нинішнє Міністерство культури та інформаційної політики з доданими функціями у сфері європейської та євроатлантичної інтеграції);
- Міністерство економічного розвитку (на основі міністерств економіки, аграрної політики та продовольства, а також, частково, з питань стратегічних галузей промисловості);
- Міністерство цифрової трансформації (до нинішнього однойменного міністерства також увійдуть Національне агентство з питань державної служби, а також частина Міністерства з питань стратегічних галузей промисловості);
- Міністерство у справах ветеранів та соціальної політики (внаслідок злиття міністерств у справах ветеранів та соціальної політики).
Крім цього, реформа передбачає суттєве скорочення чисельності співробітників міністерств та інших відомств та їхніх підрозділів у структурі виконавчої влади країни. Зокрема, більш ніж утричі – з 9,2 тисячі до 2,8 тисячі осіб має бути зменшена кількість працівників у центральних апаратах міністерств. У територіальних органах міністерств скорочення також обіцяє бути масовим – з нинішніх 17 тисяч до трохи більше ніж 7 тисяч. У центральних апаратах інших відомств виконавчої влади планується скоротити штати з нинішніх 13 тисяч до 4,3 тисячі осіб. У відомчих територіальних органах очікується майже дворазове скорочення – з 80 тисяч до понад 40 тисяч працівників.
У структурі Кабміну також планується створити Центр уряду, який займатиметься координацією стратегій та програм. Він підпорядковуватиметься безпосередньо прем'єр-міністру. Ймовірно, цей орган матиме функції, порівняні з тими, які сьогодні здійснює секретаріат Кабінету міністрів.
Поки йдеться про загальні контури реформи, тобто остаточно вона ще не затверджена. При цьому очікується, що реформа уряду стартує вже в першій половині 2023 року.
На ті ж граблі
Створення, як і скасування, тих чи інших міністерств (у тому числі шляхом підвищення чи зниження статусу того чи іншого відомства у структурі центральної виконавчої влади) є цілком рутинним процесом, і це відбувалося в Україні, як і в будь-якій іншій країні, не один раз.
Також у нашій країні були спроби, зокрема, зусиллями нинішньої владної команди, здійснити більш ґрунтовні зміни у структурі Кабміну. Так, процеси "злиття та поглинання" на рівні міністерств і відомств були запущені в 2019 році, невдовзі після того, як Володимир Зеленський став президентом, а у Верховній Раді в результаті дострокових виборів сформувалася монобільшість президентської партії "Слуга народу".
Однак цей досвід, скоріше, можна назвати невдалим. Тому важливим є питання, чи стане успішною майбутня реформа.
А в цьому впевненості на сьогодні немає.
"За останні три роки це вже третя реформа щодо оптимізації Кабміну, - сказав у коментарі "Апострофу" голова експертної організації StateWatch Гліб Каневський. - І знову ми спостерігаємо нелогічність, непослідовність рішень та відсутність розрахунків".
Експерт нагадав, що під час останньої реформи Міністерство аграрної політики у 2020 році вичленували зі структури Міністерства економіки (при тому, що у 2019 році його, навпаки, включили до складу Мінекономіки – "Апостроф"), а зараз знову намітився курс на об'єднання двох міністерств , "хоча попередній "перехід" ще не був завершений" .
"Міністерство стратегічних галузей промисловості, створення якого саме по собі було спірним рішенням, повертають на круги своя в Мінекономіки. Такі волюнтаристські та непродумані рішення вигідні лише лобістам, які, користуючись "перехідними періодами", розставляють своїх людей на посади заступників міністрів і директорів "жирних" держпідприємств", - резюмував Каневський.
Керівник аналітичного спрямування мережі "АНТС" Ілля Несходовський також зазначає деякі нелогічні рішення в рамках реформи, що розробляється.
"Наприклад, пропонується об'єднати євроінтеграцію та культуру. Як на мене, це несумісно. Тим більше, ми поставили за мету приєднатися до Європейського Союзу, і, на моє переконання (для досягнення цієї мети) має бути окремий центральний орган виконавчої влади", - сказав він у коментарі виданню.
Прем'єр-міністр України Денис Шмигаль та голова Європейської Ради Шарль Мішель
При цьому Несходовський підтримує ідею повернення Мінагрополітики до Мінекономіки.
"Виділяти цю галузь лише тому, що вона має суттєвий вплив безпосередньо на функціонування держави, нелогічно", - пояснив він свою думку.
А ось включення до складу Міністерства економіки енергетичного сектора, за словами експерта, було б помилкою (наразі цього не сталося). Також нелогічним було б об'єднання Міністерства енергетики з Міністерством екології (їх, до речі, об'єднували у 2019 році, проте менш ніж через рік знову розділили – "Апостроф"): "Політика розвитку енергетики конфліктує з політикою розвитку екології, і в одному міністерстві потужніша енергетика просто поглине екологію".
Несходовський також наголосив, що об'єднання міністерств та відомств не повинно бути суто механічним процесом, а тому разом зі зміною структури уряду необхідно переглянути і функціонал міністерств.
Алгоритми замість людей
Як було зазначено вище, реформа виконавчої влади, що готується, передбачає не лише зміну структури Кабміну, а й суттєве скорочення штатів.
Частково це пов'язано із загальною діджиталізацією сучасного суспільства. "Коли відповідна функція може виконуватися в автоматичному режимі за допомогою програмних засобів, алгоритмів, то в даному випадку може бути скорочений людський ресурс, оскільки не потрібна така кількість людей", - пояснює Ілля Несходовський.
Це, до речі, вписується у контекст того, що, як повідомляється, одним із головних лобістів реформи є міністр цифрової трансформації Михайло Федоров. Раніше, нібито, головний "діджиталізатор" країни пропонував скоротити держапарат на 100 тисяч осіб. У тому варіанті реформи, який обговорюється зараз, кількість звільнених співробітників має становити приблизно 65 тисяч, але й це зовсім немаленька цифра. Лише у Києві, де знаходяться офіси центральних органів виконавчої влади, можуть звільнити близько 15 тисяч людей. Відповідно, у регіонах роботу втратять приблизно 50 тисяч працівників.
Ілля Несходовський не бачить у цьому трагедії, наголошуючи, що люди, які будуть звільнені в ході реформи, отримають вихідну допомогу у розмірі двомісячної зарплати. За його словами, в них буде час для пошуку нової роботи, у тому числі через, у разі потреби, перекваліфікацію.
"Міністерства не є центрами з виплати соціальної допомоги людям, які не здатні щось виконувати, - сказав експерт. - Хоча виняток може бути зроблений для людей передпенсійного віку - для них може бути створена спеціальна програма, яка їх підтримуватиме певним чином більше, ніж інших, бо їм справді складно знайти роботу".
Проте зараз на ринку праці України складається дуже важка ситуація, що, безумовно, пов'язане із війною. За прогнозами Мінекономіки, рівень безробіття на кінець 2022 року становитиме 30%. Наступного року, коли, за ідеєю, реформу почнуть втілювати в життя, ситуація навряд чи кардинально зміниться, навіть якщо на той час бойові дії припиняться.
Тому поява практично одномоментно такої кількості людей на ринку праці стане для країни серйозним випробуванням, вважає голова Центру правового аналізу та досліджень політичних ризиків Михайло Дяденко.
"Немало професіоналів рине на ринок праці, який і так має проблеми", - сказав він у коментарі "Апострофу".
При цьому, додав він, звільнення торкнуться тих, "хто не має зв'язків і політичного прикриття".
Ефективність під питанням
Будь-яка оптимізація передбачає економію коштів, і сьогодні, коли у України, що називається, кожна гривня на рахунку, це цілком виправдано.
Однак розраховувати на те, що в результаті реформи вдасться багато заощадити, не варто, попереджає Ілля Несходовський.
Більше того, за його словами, економія не має бути головною метою оптимізації.
"Головне – це зменшення бюрократичних процедур, - каже експерт. - Ті, хто працює чи працював у міністерствах, добре знають, наскільки складна та довга процедура узгодження документів із різноманітними відомствами. Тому головна мета (реформи) – підвищення ефективності державного апарату".
Але далеко не факт, що такої ефективності буде досягнуто. Також є побоювання, що принаймні в деяких питаннях вона навіть може бути втрачена.
"Виникнуть проблеми з якістю надання державних послуг і, що більш важливо, з виконанням "домашнього завдання", яке необхідне для вступу до ЄС, - розповідає Михайло Дяденко. - Якщо брати одну лише сферу приведення українського законодавства у відповідність до європейського, то це - матеріалів на тисячі сторінок тексту. І це робота не лише одного Мін'юсту, а й усіх міністерств та галузевих відомств".
А це означає, що міністерствам та відомствам знадобиться більше людей: "Їх все одно потім доведеться набирати назад, проводити конкурси та витрачати на це гроші".
