Не прошло и пяти лет после отведенного законодательством крайнего срока, как Министерство финансов Украины сподобилось выполнить свою обязанность по отношению к лотерейной индустрии и разработать проект лицензионных условий для участников этого рынка. Несомненно, немалая заслуга в этом министра финансов Александра Данилюка, отказавшегося, в отличие от своих предшественников, от непроходного сценария, который рассматривал в качестве единственно возможного варианта продвижение нового закона об азартных играх, и решил все-таки выполнить то, что указано в действующем законе "О государственных лотереях в Украине".
После того, как проект лицензионных условий появился на сайте Минфина, участники лотерейного рынка должны были бы испытать огромное облегчение и имели бы все поводы аплодировать министру стоя, если бы не одно огромное "НО". Текст лицензионных условий оказался невероятно сырым и содержащим множество недоработок. Поэтому вместо ожидаемого облегчения он вызвал у операторов и экспертов скорее недоумение и разочарование. Кроме того, проект не содержит очень важных положений, появление которых операторы ожидали в первую очередь, а именно - описания четких определений для типов лотерейных игр (особенно – игр на ЛТС), а также описания механизмов контроля со стороны государства за соблюдением участниками рынка лицензионных условий (включая контроль оборота денег). Отсутствие этих положений, фактически, превращает важнейший для лотерейной индустрии документ если не в профанацию, то в обычную декларацию. "Апостроф" разбирался, какие пункты проекта "Лицензионных условий проведения хозяйственной деятельности по выпуску и проведению лотерей" и проекта постановления Кабмина, которым они утверждаются, являются наиболее спорными и почему.
Плата с потолка
Положения постановления Кабмина и Лицензионных условий предусматривают, что плата с операторов лотерей за получение лицензии будет взиматься довольно странным способом - в два захода. Во-первых, будет взиматься фиксированная часть в размере 100 тыс. месячных прожиточных минимумов для трудоспособного лица (сейчас этот минимум составляет 1700 грн). Во-вторых – будет так называемая "нефиксированная" часть оплаты, которая состоит из суммы ежегодных плат за каждый пункт распространения лотерей, которые есть у оператора. В зависимости от того, лотереи каких типов там проводятся, нефиксированная оплата будет составлять соответственно 100, 10 или 110 месячных прожиточных минимумов для трудоспособного лица за каждый пункт распространения. Стоит ли говорить, что такой способ оплаты за лицензию не предусмотрен законом о "Лицензировании хозяйственной деятельности" и был воспринят экспертами рынка довольно скептически?
"Пункты о плате за выдачу лицензий выписаны с нарушением действующего законодательства. Нынешний проект предусматривает плату за выдачу лицензии и фактически плату за пользование ею – если говорить о ежегодной оплате за каждый пункт распространения. Хотя в действующем законодательстве есть лишь норма о плате за выдачу лицензии. То есть никакой оплаты за пользование быть не может, это незаконно", - отметила в комментарии "Апострофу" юрист, эксперт лотерейного рынка Зоряна Топорецкая.
Большой вопрос вызывает и размер этой оплаты для каждого оператора – около миллиарда гривен в первый год (если сложить обе части оплаты) и примерно по 850 млн гривен ежегодно.
"Откуда взялась эта цифра – непонятно. Учитывая, что в 2015 году оборот всего рынка составил 1,4 млрд грн, а в 2016 и вовсе упал до чуть больше 800 млн – причем это именно не прибыль, а оборот из которого платились выигрыши, покрывались текущие расходы и так далее. Разве может один оператор вынуть из кармана миллиард? Как можно требовать платить сумму, которая больше объема всего рынка?" - говорит Топорецкая.
Впрочем, как отметил "Апострофу" высокопоставленный представитель руководства одной из лотерейных компаний, пожелавший, чтобы его имя не упоминалось в статье, в перспективе сумма отчислений государству, например – в виде тех же налогов, в размере нескольких миллиардов гривен, является довольно реальной для операторов. Но исключительно в условиях цивилизованного рынка, притом, что государство в лице ответственного министерства создаст четкие правила игры, и будет контролировать их выполнение.
Пока же Минфин, по сути, расписывается, что не способен проконтролировать операторов и обеспечить, чтобы налоги с их доходов выплачивались в полном объеме. Отсюда – некий суррогат в виде "нефиксированной части", а фактически – в виде платы за пользование лицензией. Мол, не можем обеспечить денег в виде налогов, получим хоть таким образом. Ну а то, что сумма взята с потолка – так мы никому ничего объяснять не должны.
Подкорректировать законодательство
Введение двойной оплаты за лицензию – не единственный из пунктов текста разработанных Минфином документов, противоречащий действующему законодательству.
Так, согласно закону "О лицензировании хозяйственной деятельности", в лицензионные условия не могут быть включены требования относительно "соблюдения законодательства Украины в соответствующей сфере и/или отдельных законов в целом". В то же время Минфин позволяет себе эту норму игнорировать, например – в п. 14 проекта лицензионных условий, в котором речь идет о законе о санкциях. Более того, в этом случае чиновники министерства даже позволяют себе по-своему трактовать действие норм закона (спекулируя при этом на общественных настроениях) и расширять их, фактически присваивая себе законодательные полномочия.
Или другой пример – в Лицензионных условиях некоторые функции контроля за соблюдением лотерейными операторами лицензионных условий (пункты 17, 79, 80) почему-то возложены не на само Министерство финансов (как это предусмотрено законом о "Государственных лотереях в Украине") а на Государственную казначейскую службу, что противоречит закону "О лицензировании хозяйственной деятельности". Конечно, с одной стороны – деятельность Госказначейства направляется и координируется Кабмином именно через Министерство финансов. Но, с другой стороны, Госказначейство (согласно утвержденному Кабмином положению) – это отдельный орган исполнительной власти. А в законе "О лицензировании хозяйственной деятельности" в части о полномочиях по проведению проверок за соблюдением лицензионных условий четко сказано: "Запрещено делегировать полномочия органа лицензирования любым органам, организациям, хозяйственным субъектам или лицам (в том числе, созданным органом лицензирования или которые находятся в сфере его управления, или подчинены органу лицензирования)".
Еще один пункт этого закона, который касается контроля за соблюдением лицензионных условий путем проведения проверок операторов, также предусматривает, что "для проведения проверок органом лицензирования создается комиссия, в состав которой могут входить исключительно работники его аппарата и территориальных органов". Поэтому каким образом здесь возникло Госказначейство, непонятно.
Следует обратить внимание и на то, что в одном из приложений к проекту постановления Кабмина, в котором приводится механизм расчета нефиксированной платы за лицензию для разных видов лотерейных точек, по непонятной причине отсутствует упоминание о точках по распространению мгновенных лотерей. В результате такой "забывчивости" работников Минфина совершенно не ясно - то ли мгновенные лотереи можно будет распространять, не платя за них лицензионный взнос, то ли вообще нельзя будет проводить.
Все та же мутная вода
Главный же минус проектов постановления КМУ и Лицензионных условий - даже не в указанных выше противоречиях, они, в конце концов, на виду, и их довольно несложно будет исправить. Основной недостаток – в отсутствии механизмов построения в Украине прозрачного лотерейного рынка, который бы базировался, с одной стороны, на четко выписанных принципах проведения каждого из типов игр, с другой - на постоянном и всеобъемлющем контроле государства за действиями операторов, в первую очередь, речь идет о контроле оборота средств, полученных с лотереи.
Отсутствие в лицензионных условиях четкой дефиниции, какую именно игру на деньги можно считать лотереей, а какую – относить к азартным играм, создает риск узаконить превращение Украины в один большой "Лас-Вегас". Особенно это касается игр на лотерейных терминалах самообслуживания (ЛТС). Сегодня мы уже являемся свидетелями этого процесса – стоит лишь зайти в любой из так называемых "интернет-клубов" или "компьютерных салонов" под вывеской легальных операторов гослотерей, где преспокойно можно поиграть в любую из тысяч запрещенных у нас в стране азартных игр, которые их организаторы проводят, прикрываясь названием "лотерея". Лицензионные условия как раз и должны были снять двусмысленность в этом вопросе, выписав четкие критерии, по которым ту или иную игру можно считать лотереей. Но этого в положениях лицензионных условий почему-то нет. Как отсутствуют и принципы проверки соответствия каждой из игр закону.
Нет, конечно, слово "контроль" в тексте Лицензионных условий встречается, причем несколько раз. Но за общими фразами невозможно понять, каковы именно будут механизмы проверки достоверности данных об оборотах денег, получаемых контролирующим органом от оператора, методы выявления проведения неправомерных лотерей (особенно это касается лотерей, проводимых посредством ЛТС), методы контроля оборотов в интернете, способы реакции на нарушения и пресечения противоправной деятельности, а также многие другие вещи, касающиеся контроля.
А ведь, как любая сфера деятельности, связанная с азартом, лотерейная индустрия, с одной стороны, является сверхприбыльной, с другой – склонна к появлению вокруг нее разного рода схем нечестного заработка. Задача государства – перенаправлять эти сверхприбыли на нужды общества и пресекать подобные схемы. Поэтому именно государственный контроль является краеугольным камнем функционирования лотереи в странах, где отдают себе отчет, что лотерея должна восприниматься даже не как бизнес, в чистом его понимании (ведь она не создает ВВП), а скорее инструмент для сбора средств на социальные нужды и одновременно способ удовлетворить потребность людей в азарте. Потому что иначе средства, вытащенные из карманов людей, будут, минуя государственный бюджет, уплывать в карманы нечестных дельцов, а то и того хуже – идти на финансирование всякого рода противоправной деятельности. Примеры мы уже видели в случае с крышуемыми компанией "УНЛ" фирмами, когда средства, полученные от игры на деньги, перенаправлялись на финансирование терроризма на востоке Украины.
В то же время механизмы эффективного контроля лотерейных операторов в мире давно разработаны и не являются каким-то особым секретом. Например, готовый инструментарий (правда, ориентированный больше на бизнес-среду, но легко адаптируемый под нужды государства) нынешней зимой в Украину привозил ведущий эксперт Всемирной лотерейной ассоциации Тьерри Пужоль. На встрече с украинскими депутатами и чиновниками, а также представителями двух из трех лотерейных операторов, "М.С.Л." и "Патриот" (представители "УНЛ" на встречу не явились), он представил перечень стандартов работы лотерейных операторов и принципов надзора за соблюдением этих стандартов. Это многостраничный документ, который регулирует все без исключения аспекты технологической цепочки по выпуску лотерей. Положения этого документа абсолютно открыты, и Минфин вполне мог бы ими воспользоваться, но почему-то не решился.
И, наконец, еще одна важная вещь, которую большинство игроков и экспертов рынка ожидали увидеть в лицензионных условиях, но не так и не дождались. Речь идет о положениях, которые предусматривали прозрачность структуры собственности лотерейного оператора и прозрачность источника средств, которые им вкладываются (например – средств, которые нужно будет заплатить за лицензию). Это нужно, чтоб окончательно снять все возможные инсинуации, которые то и дело возникают вокруг этой темы. Следует отметить, что на сегодняшний день операторы "М.С.Л." и "Патриот" раскрыли своих владельцев, чтобы развеять домыслы об участии в структуре их собственности российского капитала. Раскрыла конечных бенефициаров и "УНЛ", но юный "велотренер из Тернополя" в качестве владельца многомиллионной компании вызвал у экспертов рынка лишь улыбки. Чаще всего грустные.
На чью мельницу вода?
Многочисленные недоработки и отсутствие в документе четко выписанных принципов и инструментов контроля говорит о том, что, похоже, чиновники Минфина, их разрабатывавшие, не вполне отдают себе отчет, для какого сложного рынка они эти документы писали. Или, что более вероятно, эти чиновники просто играют на руку тому игроку лотерейной индустрии, которому такая ситуация выгодна. Выгодно развитие рынка азартных игр под видом лотерей, выгодна непрозрачность оборотов движения средств (еще бы, их без проблем можно положить себе в карман или "промотивировать" ими нужных людей). Выгодны противоправные положения лицензионных условий, устраняющие с рынка двух из трех операторов.
Если так - тогда все вышеперечисленные недочеты укладываются во вполне логичную схему. Единственный оператор, которому эта схема выгодна, давно известен – именно его считают главным лоббистом непроходного законопроекта об азартных играх, который раз за разом в Раде признается коррупционным, именно этот оператор сегодня является монополистом на рынке, потому что против него единственного до сих пор не введены санкции, даже несмотря на признание им сотрудничества с фирмами, которые СБУ обвиняет в поддержке террористов (напомним, против двух других операторов подобных свидетельств нет и в помине). Но именно за этим оператором, как не раз писали журналисты и заявляли политики, стоит одиозный нардеп-миллионер, очень близкий к власти. Поэтому не исключено, что именно с подачи этого игрока рынка был придуман хитрый ход: с одной стороны - впихнуть в лицензионные условия дискриминационные пункты в отношении его конкурентов, с другой - полностью обесценить другие положения этого документа, чтобы открыть себе широкое поле деятельности по проведению под видом лотерей азартных игр.
Правильны ли наши выводы, станет понятно по тому, как Минфин будет реагировать на замечания экспертов, игроков рынка и общественности, высказанные ими в отношении проекта постановления Кабмина и Лицензионных условий.
