Вопрос снятия или ослабления санкций против России время от времени возникают на повестке дня многих государств, которые их ввели. Важно, чтобы Россия четко выполняла условия для снятия или ослабления санкций. Эксперт по вопросам внешней политики Международного центра перспективных исследований Николай Капитоненко рассказал "Апострофу", как поощрять Кремль к решению этого вопроса.
С самого начала было понятно, что антироссийские санкции - это временный инструмент. Возможно, он будет работать достаточно долго, скажем, несколько десятилетий, но все равно будет временным. Изменится ли при этом, и если изменится, то в какой степени, политика России - вопрос весьма интересный. Режим антироссийских санкций, с точки зрения теории, является чрезвычайно сложным: он требует политического единства нескольких десятков государств и нацелен на большую экономику, к тому же в авторитарном государстве. Все указывает на то, что достичь успеха, особенно если понимать под ним изменение российской политики, будет трудно.
Вопросы снятия или ослабления санкций против России уже время от времени возникают на повестке дня государств, которые их ввели. Можно предположить, что в дальнейшем спрос на подобную риторику будет расти, по крайней мере в некоторых государствах, находя все большую политическую поддержку и одобрение общественного мнения. Особенно это касается таких европейских стран как Франция, Италия, Венгрия, Греция, где по разным причинам сильные симпатии к России.
Кроме симпатий существуют также и общие интересы, например в энергетической или торговой сферах: события вокруг проекта "Северный поток-2" указывают на то, что прагматические соображения отдельных государств могут также становиться угрозой единству санкционного фронта.
С учетом этого вопросы об условиях ослабления санкций должны быть важной частью всего механизма санкционного режима. Шаг в этом направлении будет иметь важное политическое, дипломатическое и символическое значение, сигнализируя, среди прочего, о формировании нового status quo в международной политике. Поэтому целесообразно пользоваться следующими соображениями.
Во-первых, любые послабления санкций должны быть привязаны к конкретным шагам, которые будет делать Россия в направлении компенсации ущерба, причиненного международной безопасности. Идеология санкций - наказание за причиненный ущерб и ослабление потенциала к дальнейшей дестабилизации; и эта идеология должна быть сохранена для эффективности санкций в будущем. В условиях нехватки реальных средств воздействия на государства, разрушающие региональную безопасность, поставить под сомнение санкции были бы слишком недальновидно. Ослабление или снятие санкций без достаточных оснований направило бы слишком ясный сигнал всем тем, кто захочет бросить вызов остаткам мирового порядка в будущем.
Во-вторых, начинать ослабление лучше с дипломатических санкций, а завершать финансовыми. Против России пока действуют санкции четырех типов: торговые, финансовые, персональные/корпоративные и дипломатические. Часть санкций касается Крыма; часть связанные с действиями России на Востоке Украины, в частности с невыполнением ими условий Минского протокола. В конце концов, механизм введения санкций различен у разных субъектов, в частности в США и ЕС.
Санкции ЕС продлеваются каждые полгода, и в основном это продление обуславливается отсутствием прогресса в конфликте на Востоке Украины. При этом ключевым фактором каждый раз является сохранение единства позиции европейских государств, даже тех, которые хотели бы снятия или ослабления режима санкций. В США вопрос антироссийских санкций является частью долгосрочной российской политики; сами санкции разнообразны, разветвлены и связаны не только с Украиной. Механизм же их выполнения или изменения зависит от взаимодействия Белого дома и Конгресса.
Пакет дипломатических санкций направлен на уменьшение структурной силы России, возможностей ее влияния на повестку дня международной политики, в том числе через участие в форматах глобального управления и международных организаций. Ослабление этих санкций позволит расширить возможности диалога с Россией, но держать ее потенциал для дальнейшей дестабилизации ограниченным. Соответственно, уступки в финансовой сфере, которая играет ключевую роль в стратегическом ослаблении России, должны осуществляться в последнюю очередь.
Смягчение дипломатических санкций касается среди прочего и возвращения к полноценной работе российской стороны в различных международных форматах. В этом году были восстановлены полномочия российской делегации в Парламентской ассамблее Совета Европы - шаг, который в некоторых странах вызвал острую критику, но был сделан ввиду того, что дипломатическая изоляция России в какой-то момент может играть в большей степени против остальных государств, чем против нее. Похожая логика может возникнуть и при возникновении на повестке дня вопроса возвращения России в Большую семерку.
В-третьих, санкции, не имеющие отношения к Крыму, должны быть привязаны к прогрессу в рамках выполнения Минских договоренностей. Если рассматривать санкции как способ несколько улучшить переговорные позиции Украины в асимметричном конфликте с Россией, то они должны оставаться, пока Москва не пойдет на уступки. В этом контексте можно предложить два подхода. Согласно первому, создается масштабная "дорожная карта", состоящая из вопросов управления конфликтом и привязанных к каждому из них санкций. Кремлю должно быть понятно, на какие санкционные ослабления он может рассчитывать в случае конкретных шагов, предусмотренными логике Минского процесса. Более конструктивная позиция по обмену заложниками или установлению надежного перемирия может вознаграждаться; в то время как шаги в противоположном направлении, вроде раздачи российских паспортов на оккупированных территориях, могут иметь дополнительную цену в виде вероятности расширения санкций.
Второй путь лежит через оценку общего процесса урегулирования на Востоке Украины. В этом случае Москва может самостоятельно или через переговоры с Киевом определять объем и последовательность конструктивных шагов; ключевую роль при этом будет играть результат - вывод войск с территории Украины и возвращение последней контроля над границей. Достижения этого результата можно связать со значительным ослаблением режима санкций или вообще со снятием санкций, не имеющих отношения к Крыму.
Санкции также могут быть усилены. Это касается в меньшей степени санкций ЕС, особенно в случае отсутствия изменений в динамике конфликта на Востоке Украины - с учетом различий в позициях стран-членов. В то же время санкции США имеют большой потенциал, и могут усиливаться по нескольким направлениям, включая и расширение их на третьи страны, которые предпочтут сотрудничать с Россией в чувствительных или близких к режиму санкций сферах.
Рекомендации
Санкции, как инструмент "between wars and words", остаются единственным способом давления на внешнюю политику России и одновременно ограничения ее разрушительного для международной безопасности потенциала. Сильная сторона санкций заключается в их гибкости и широте диапазона; в то время как ключевая слабость - в незначительной силе влияния на процесс принятия решений в Москве.
С учетом опыта более пяти лет применения санкций против России почти четырьмя десятками государств, а также теоретических аспектов применения режимов санкций в международной практике последних трех десятилетий, можно предложить следующие рекомендации.
1. Выбрать основной целью санкционного режима повышение цены применения силы в нарушение международных норм для России.
Санкции имеют комплексное действие, и способны одновременно создавать различные негативные эффекты для целевого государства. Однако для тех государств, которые санкции вводят, лучше как можно четче понимать основную функцию санкций: наказание, изменение поведения, сигналы для других и тому подобное. В случае текущих антироссийских санкций фокус на увеличение цены дестабилизирующих решений для России выглядит лучшим выбором.
2. Активнее и шире использовать угрозы.
Угрозы в международной политике чаще являются более эффективными, чем собственно применение средств принуждения. Россия в свое время не смогла удержаться от прямого использования силы, пойдя на нарушение норм международного порядка и заплатив ухудшением репутации, потерей мягкой силы и, в целом, ослаблением международных позиций. В другом контексте, но этот опыт может быть учтен. Использование угроз расширением или углублением санкций способно сохранять влияние на процесс принятия решений, и при этом является менее затратным инструментом для стран, вводящих санкции. Понятно, что новые санкции все же должны появляться для того, чтобы дальнейшие угрозы воспринимались всерьез.
3. Определить оптимальные характеристики санкционного режима.
Пока акцент сделан на целевых санкциях, в частности персональных. Этого недостаточно. Диапазон санкций охватывает ограничения импорта и экспорта, финансовые ограничения, тарифы, эмбарго, квоты и нетарифные барьеры - все эти меры должны быть на повестке дня. Санкции должны быть гибкими, в том числе и в том, что касается периода действия, а также привязываться к конкретным шагам России. Важным и эффективным является сочетание санкций с угрозами последующих санкций, а также с другими инструментами давления.
Более глубокого исследования требует вопрос многостороннего формата антироссийских санкций. С одной стороны, единство как можно большего количества стран в вопросе антироссийских санкций делает их применение не столь дорогим или рискованным для каждой из них по отдельности. С другой стороны, поддержание такого единодушия требует гораздо больших усилий, учитывая динамику политических интересов внутри каждой страны. Найти баланс между привлечением к режиму санкций широкого круга стран и поддержкой надежности и эффективности такого режима - одна из ключевых задач в контексте стратегии антироссийских санкций.
4. Стоит включить санкции в долгосрочное планирование и обратить внимание на возможные геополитические последствия.
Санкции являются инструментом долгосрочного действия и могут иметь максимальный политический эффект через длительное время после введения. Этот политический эффект часто отличается от запланированного в начале; к тому же наступает в других исторических условиях. При наличии широкой коалиции государств, которые ввели антироссийские санкции, вероятным является постепенное расхождение политических целей и видение этими государствами широкой политики в отношении России. До какой степени стоит ослаблять Россию? В какой момент диалог с ослабленной санкциями Россией будет необходим? Как проводить политику сдерживания России так, чтобы не спровоцировать ее союз с Китаем? Что делать с влиянием России в вопросах ядерного оружия, контроля над вооружением и региональной безопасности? Со временем ответы на эти и подобные вопросы могут серьезно отличаться среди тех государств, которые ввели антироссийские санкции.
Для минимизации подобных рисков стоит согласовать ключевые элементы стратегического планирования более широкой российской политики сроком на 5-10 лет.
5. Лучше поддерживать более содержательный диалог между государствами-партнерами, включая Украину.
Чем более глубоким будет понимание их интересов и противоречивых оценок/позиций по антироссийским санкциям, тем более продуктивным и продолжительным будет сотрудничество в этом направлении. С другой стороны, отождествление украинских потребностей с интересами других государств является ложным. В этом же контексте важно заметить момент, когда желание Украины хранить антироссийские санкции в какой-то конкретной форме начнет расходиться с устремлениями и видением наших партнеров.
Более трезвый и прагматический взгляд на антироссийские санкции поможет получить от них максимум пользы и в то же время не быть застигнутыми врасплох в случае, если они будут ослаблены или сняты. Страны Запада находятся в гораздо более выгодной позиции в отношении России, чем Украина. Санкции - это их инструмент, применяемый для защиты их интересов. Сегодня они частично совпадают с нашими, но так не обязательно будет всегда.
6. Лучше держать санкции разнообразными и продлевать их периодически.
Сочетание санкций различных типов позволит осуществлять более системное влияние на российскую политику; в то время как процедура периодического их продления будет сигнализировать о зависимости санкционного давления от конкретных изменений в поведении.
7. Доносить населению России, что а) санкции более эффективны, чем кажется; б) российские контрсанкции вредят самому населению России.
Важной задачей является предотвратить попытки власти превратить санкции против России на способ укрепления режима. С этой целью будет задействован эффект "rally-around-the-flag", а также всячески будет уменьшаться влияние санкций на российскую экономику. Оно может быть действительно незначительным, в частности в части торговых санкций; но санкции финансовые значительным образом ухудшают долгосрочные перспективы России и замедляют темпы ее развития. Эту оценку следует делать более заметной.
К тому же, России вредят и введенные ею контрмеры, которые в частности приводят к росту цен из-за уменьшения уровня конкуренции на рынке продовольственных товаров. Не только международная, но и внутренняя политическая цена санкций для Кремля будет выше условия полного информационного сопровождения режима санкций в России.
8. Применение санкций - инструмента сложного, порой противоречивого и с учетом асимметрии украинской-российских отношений достаточно дорогого - должно быть элементом двух стратегий: урегулирование конфликта на востоке Украины и определение формата отношений с Россией.
Соотношение сил, общий контекст региональной безопасности, международные режимы и степень взаимозависимости являются теми факторами, которые будут иметь ключевое значение для решения обеих задач.
В стратегическом отношении управление конфликтом на востоке Украины может быть направлено на эвакуацию российского влияния во всех его формах, будет сопровождаться разрешением противоречий в украинском политическом пространстве и откроет путь к постконфликтному урегулированию. В реализации такой стратегии санкции могут влиять на подсчет возможностей и рисков для Москвы; и их роль будет больше, чем ближе будет точка равновесия, в которой польза от сохранения присутствия России на востоке Украины будет примерно равна в глазах Кремля политическим, репутационным и экономическим потерям. Способность определить этот момент и модифицировать санкции в зависимости от решений российского руководства станет главным критерием их успешности.
