Расхождения между евроинтеграционными ожиданиями Украины и реальностью очень велики. На саммите Украина – ЕС 27 апреля наша страна должна сделать ряд шагов, чтобы не потерять европейскую перспективу. Какие именно – пишет в статье для «Апострофа» глава правления Международного центра перспективных исследований Василий Филипчук.
Старожили МЗС жартують, що будь-який саміт приречений на успіх. Такі «неписані правила» дипломатичного протоколу. Навіть якщо після заходу керівник делегації шепоче своєму раднику: «Щоб більше ноги моєї тут не було», а про співрозмовника згадує з кислою посмішкою, все одно перед камерами всі переконливо говоритимуть, що цей саміт був не просто важливим, а справді історичним.
Такі правила гри, і дуже шкода, що в Україні багато хто так і не навчився відрізняти дипломатичну ввічливість від правди. У дипломатії, як у відомому анекдоті, «так» частіше всього означає «може бути», а «може бути» іноді може значити «ні». «Ні» можуть говорити хіба що росіяни чи американці, а у традиціях європейської дипломатії «до чорта» треба посилати так, щоб той, кого ти посилаєш, вірив, що ти його найкращий друг, а шлях, яким послали, веде насправді в рай.
Сьогоднішній саміт Україна – ЄС вже оголосили історичним, навколо спільної заяви, як завжди, інтрига, але якщо подивитись на змістовну частину відносин, то зразу ж можна побачити, де дипломатична риторика, а де – сувора правда життя.
Попри євроінтеграційну риторику десятилітньої давності, яку продовжує використовувати наше керівництво, в Брюсселі вже декілька разів відбулися тристоронні консультації у форматі Україна – РФ – ЄС. На їх порядку денному не нова європейська архітектура безпеки та співробітництва, а угода про асоціацію між Україною та ЄС, зокрема двостороння поглиблена та всеосяжна зона вільної торгівлі (ЗВТ). Росіяни таки змусили рахуватися зі своєю позицією та відкласти створення зони вільної торгівлі, а німці все частіше закликають Брюссель знайти простір для гнучкості при обговоренні «української» угоди з РФ. ЄС, компенсуючи відтермінування ЗВТ, фактично відкрив для українських виробників доступ до свого ринку. Скасування майже 90% мит і запровадження нульових тарифних квот на окремі товари для експорту в ЄС мали би призвести до суттєвого збільшення торгівлі. Однак обсяг експорту товарів з України до країн ЄС у 2014 році збільшився порівняно з 2013-м лише на 2,6%, а у січні-лютому 2015 року зменшився порівняно із січнем-лютим 2014-го на 33,3%. Вдумайтесь – наш експорт до ЄС за перші місяці цього року впав на третину!
Попри те, що у травні виповнюється 10 років з часу запровадження Україною безвізового режиму для громадян ЄС, на саміті у Ризі, попри обґрунтовані очікування, українські громадяни не отримають безвізового режиму поїздок до країн Шенгенського простору. Про це вже відкрито заявили керівники інституцій ЄС, чітко вказавши, що після 7 років безвізового діалогу, 5 років відповідного Плану дій і року з часу завершення виконання його законодавчої частини наші міністерства та відомства так і не спромоглися забезпечити його виконання. Якщо за наступні три-чотири місяці КМУ, МВС та інші здійснять прорив, то безвізовий режим з початку наступного року теоретично ще може бути запроваджений. Однак при збереженні існуючого темпу і стилю роботи на євроінтеграційному напрямі шанси на це тануть, як сніг весною.
Попри збереження документів, механізмів та інструментів співробітництва, відпрацьованих ще наприкінці минулого десятиліття, українські органи державної влади не лише не посилили свою інституційну спроможність, необхідну для їх ефективного впровадження, а навпаки, за минулий рік показали все більшу слабкість і нездатність повноцінно виконати навіть декілька не найскладніших вимог, потрібних для запровадження безвізового режиму чи покращення інвестиційного клімату.
Тим часом, в Україні погіршується економічна ситуація, зростає соціальна напруга, політична еліта й виконавча влада не змогли продемонструвати будь-яких серйозних реформ. За рік нової влади не можна назвати жодної історії успіху, що допомогла би українцям повірити у можливість змін на краще. Навпаки, все більше корупційних скандалів і звинувачень, прикладів неадекватних чи неефективних дій органів державної влади. Якщо до цього додати тиск РФ, спрямований на дестабілізацію ситуації в Україні, то достатньо легко можна спрогнозувати, що «медовий місяць» для європейської інтеграції України незабаром закінчиться. Антиєвропейські сили в Україні, як і скептики щодо України в ЄС, отримуватимуть все більше аргументів на свою користь. «Втома» в ЄС від України, як і в Україні від євроінтеграційної риторики, дуже швидко може стати основним мотивом політичних дебатів, після яких розмови про нашу європейську перспективу почнуть викликати хіба що іронію.
Чи Україна остаточно «проговорила» євроінтеграцію, чи все-таки ще зберігається шанс за нашого життя побачити впровадженим проект «європейська Україна»?
Відповідь на це сьогоднішній саміт не надасть. «Солодкі голоси», які славили Януковича перед Помаранчевою революцією, потім швидко переорієнтувалися на Ющенка, потім знову на льоту змогли підхопити піджачок того ж Януковича, ті самі голоси і зараз нам розкажуть про чергову перемогу. Тепер уже Порошенка. Не важливо, що корабель продірявлений і потрохи тоне, головне, бути на верхній палубі та вчасно перестрибнути на інший.
Відповідь на питання «Як врятувати євроінтеграцію?» маємо, як завжди, дати самі.
Відносини України та Європейського союзу протягом останніх півтора десятка років рухались по траєкторії, заданій у другій половині 1990-х років. Спостерігаючи за швидким прогресом західних сусідів, які поєднали декомунізацію, модернізацію, реформи і європейську інтеграцію в синергію успішної трансформації від посткомунізму до модернізованого суспільства з членством в НАТО та Європейському союзі, Україна також прагнула повторити їх успіх, використовуючи євроінтеграцію як уособлення нового проекту країни.
Однак за відсутності системних внутрішніх реформ, економічної та інфраструктурної модернізації, які помножені на олігархізацію політичної системи і збереження партноменклатурного державного управління, євроінтеграція України так і не змогла змінити політичний та соціально-економічний устрій країни ні до, ні після Помаранчевої революції, ні, тим більше, у часи Януковича. ЄС, зі свого боку, в силу низки об’єктивних і суб’єктивних причин також не надав Україні тих активних (допомога, що передує вступу) і пасивних (перспектива членства в ЄС) стимулів, які значною мірою і визначили успіх трансформації у країнах Центрально-Східної Європи.
Євросоюз намагався тримати Україну «поблизу», у фарватері євроінтеграційного курсу, при цьому не переходив «червону лінію», тобто визнавати Україну потенційним кандидатом на вступ не поспішав. З іншого боку, вітчизняні проєвропейські сили прагнули «затягнути» Євросоюз в Україну для стимулювання реформ та модернізації країни.
Переплетення і взаємодія цих двох різних, але взаємопов’язаних політик – сусідства ЄС та євроінтеграції України – і склало основну інтригу наших відносин з Європою протягом минулого десятиліття. Як компроміс між ними спочатку з’явилась концепція «політичної асоціації та економічної інтеграції». Ця формула, винайдена талановитим українським дипломатом Олександром Чалим, а потім використана єврочиновниками, передбачала асоційовані відносини з поглибленою ЗВТ, але без європейської перспективи і з обмеженими інтеграційними інструментами та механізмами, свого роду «серединний варіант» між партнерськими відносинами з третіми країнами й інтеграційними відносинами з майбутніми членами. На основі цієї концепції і було побудоване Східне партнерство, яке ґрунтувалось на тих просуваннях у відносинах з ЄС, які спочатку на двосторонньому рівні змогла добитись Україна.
Ревність Росії навіть до такої «напівінтеграційної» асоціації України з ЄС зумовила тиск Москви на Януковича, який спочатку нашвидку завершив переговори щодо угоди про асоціацію, не забезпечуючи відображення в її тексті усього комплексу національних інтересів, а потім використав угоду про асоціацію для торгів з Кремлем. Зрада Януковича і його команди євроінтеграційному курсу, перемога Майдану, а потім російська агресія і анексія Криму та війна на сході нашої держави змінили як європейську архітектуру безпеки та співробітництва, створену після закінчення холодної війни, так і відносини між Україною та Євросоюзом.
Сьогодні потрібні якісна переоцінка та вироблення нових концептуальних засад як щодо драйверів модернізації України, її місця і ролі в регіоні та на континенті, так і щодо європейської інтеграції України. Підписана недосконала угода, яка не передбачає членства в ЄС, хоча і серйозно зближує сторони. Євросоюз підтримує Україну, але не готовий сьогодні ні заступитися за неї перед Росією, ні, з об’єктивних причин, надати їй план Маршалла, який би допоміг швидко модернізувати і відбудувати країну. Міжнародна конференція в Києві у вівторок, 28 квітня, на жаль, це підтвердить.
Як у обороні нашої країни, так і у реалізації європейської інтеграції нарешті нам треба дати чесну відповідь: покладатися ми можемо лише на себе. Той легкий шлях європейської чи тим більше євроатлантичної інтеграції, яким пройшли Польща чи інші наші західні сусіди, полишився десь так років на двадцять чи п’ятнадцять позаду. Для нас цей шлях буде довшим, складнішим, дорожчим. Хоча дороговказ на ньому лише один: реформи. Іншого шляху зберегти євроінтеграцію, як і державність, на сьогодні немає.
Саме звіт про досягнуті та заплановані реформи, а не заклинання у «європейськості» українців чи закиди на адресу агресора чи сепаратистів мають стати суттю саміту Україна – ЄС. Причому вкрай важливо, щоб політичні заяви знайшли найближчим часом своє відображення у конкретних діях, передусім у сфері децентралізації, правосуддя та боротьби з корупцією. Популістська риторика в уряді та парламенті не має замінювати підготовку та прийняття прогресивних законів. Водночас євроінтеграція не має вимірюватися кількістю прийнятих законодавчих актів, а повинна призводити до якісних змін умов реалізації основних прав людини, соціального і правового захисту, умов ведення бізнесу, гуманітарного розвитку тощо. Тому, коли в урядових звітах йдеться про те, що прийнято 80 планів імплементації для реалізації положень 120 актів законодавства ЄС із передбачених угодою про асоціацію 350 актів, потрібно враховувати, що мова йде лише переважно про плани, а не про погоджені та прийняті законопроекти чи підзаконні акти, тим більше – не про запроваджені. 16 квітня на засіданні Національної ради реформ було повідомлено, що два відомства до цього часу так і не змогли підготувати навіть планів адаптації законодавства України до законодавства ЄС. Якщо потрібен був рік лише для розробки планів, тоді скільки треба буде часу для прийняття відповідних документів та їх впровадження?
Тим більше, коли мова йде не про якийсь секторальний регуляторний документ, а про системні реформи, які передбачатимуть серйозні політичні зміни чи фінансові інвестиції. Зокрема, ЄС рекомендує активізувати роботу по конституційній реформі, децентралізації, реформі судової системи, правоохоронних органів, державної служби, удосконаленню виборчого законодавства, удосконаленню процедури державних закупівель тощо. По кожній з перерахованих реформ здійснені лише перші кроки, які до того ж іноді є далеко не однозначними. Передбачити успішне впровадження таких реформ протягом одного чи двох років, враховуючи швидкість, з якою вони започатковуються зараз, малоймовірно. А подальше затягування з їх впровадженням загрожує погіршенням політичної чи соціально-економічної ситуації, яка рано чи пізно може зумовити політичну дестабілізацію чи дискредитацію євроінтеграційного курсу.
Окремо слід відзначити вплив конфлікту на Донбасі на двосторонні відносини Україна – ЄС. Євросоюз однозначно підтримав нашу країну і запровадив санкції щодо РФ, бере активну участь у переговорних зусиллях щодо врегулювання конфлікту. ЄС чітко бачить це врегулювання лише в політичній площині. Разом з тим, в ЄС активізуються проросійські сили і зростає незадоволення ціною санкцій. Європа не хоче йти на посилення санкцій і за сприятливих умов піде на їх послаблення. Більше того, в ЄС зростає розуміння, що «українська криза», як її називають в дипломатичних колах в Брюсселі, є системною кризою європейської архітектури безпеки і співробітництва, вирішення якої без урахування позиції Москви неможливе. Попри санкції щодо РФ та припинення самітів на найвищому рівні, як заявив представник РФ при ЄС В. Чижов, інтенсивність двосторонніх політичних та дипломатичних контактів між ЄС та Росією зараз найвища за останні декілька років.
ЄС та РФ домовились відкласти впровадження зони вільної торгівлі України та ЄС, але це далеко не весь перелік існуючих і потенційних домовленостей сторін. Рано чи пізно РФ та ЄС і його провідні країни можуть перейти до розгляду системних питань безпеки та співробітництва в Європі. У зв’язку з цим Україна повинна запропонувати ЄС нову концепцію розвитку європейського континенту, яка б зробила можливим безконфліктне співіснування європейських держав. Має бути представлена концепція, що не пропонувала би неможливих сценаріїв (миротворчої операції тощо), а яка б вирішувала ключові проблеми для України та ЄС і допомогла замінити атмосферу напруги та конфлікту на європейському континенті на атмосферу співробітництва та довіри. Оскільки на даному етапі Україна мимоволі стала фактором нестабільності в Європі на геополітичному рівні політика України повинна стати конструктивною і зваженою, націленою на деескалацію конфлікту на сході та пошуку відновлення миру і мирного співіснування з Росією – зараз чи після зміни нинішнього російського режиму.
З часу перемоги Революції гідності минуло більше року. Потрібно припинити політичну риторику про європейськість України і перейти до практичних справ: у політичній, безпековій, торгово-економічній сферах, галузевому чи гуманітарному співробітництві. ЄС вже чітко висловив готовність надати допомогу у проведенні реформ. У 2014 році прийнято рішення про фінансову підтримку у розмірі 11,1 млрд євро та утворення Групи підтримки України для сприяння у проведенні реформ, виділено 1,6 млрд євро у вигляді позик і грантів, започатковано Дорадчу місію для проведення реформи цивільного сектору безпеки. У 2015 році підтримка продовжилася, зокрема, 21 квітня ЄС виділив черговий транш макрофінансової допомоги у сумі 250 млн євро. Справа за українською владою і її діями.
Протягом саміту українське керівництво має щонайменше:
– запропонувати ЄС нову концепцію розвитку європейського континенту, яка б зробила можливим безконфліктне і взаємовигідне співіснування європейських країн;
– використати час, який залишається до запровадження ЗВТ, для покращення умов торгівлі з ЄС і подолання негативних тенденцій скорочення експорту, а також виробити збалансовану позицію щодо переговорів з цього питання з Росією;
– забезпечити закріплення конкретної дати запровадження безвізового режиму з ЄС із зазначенням переліку чітких критеріїв для досягнення цієї мети;
– надати графік впровадження Третього енергетичного пакету ЄС, зокрема скасування енергетичних монополій;
– окреслити кроки з метою посилення інституційного забезпечення координаційного органу з виконання угоди про асоціацію, створення на базі урядового офісу при секретаріаті уряду України державного органу з достатніми повноваженнями та кадровим потенціалом;
– підтримати якісний громадянський моніторинг виконання угоди про асоціацію, який повинен стати індикатором ефективності дій влади та засобом її підвищення; окреслити кроки з метою підвищення рівня комунікації між громадянським суспільством і владою.
Лише конкретика врятує євроінтеграцію. Словам вже віри ні у кого немає.
