Среди вала законодательных инициатив президента, которые были зарегистрированы в первые дни работы нового парламента, особо выделяется один законопроект. Речь идет об изменениях в Конституцию, которыми Владимир Зеленский предлагает наделить народ Украины правом подавать на рассмотрение ВР свои законопроекты. Логика президента простая: раз уж в статье 5 Основного закона страны сказано, что единственным источником власти в Украине является народ, так почему бы не предоставить украинцам возможность самим подавать в парламент какие угодно законопроекты. Что стоит за этой инициативой - обыкновенный популизм или искреннее желание нового президента сделать украинцев причастными к принятию важных государственных решений, разбирался "Апостроф".
Право на власть
Сейчас, согласно статье 93 Конституции Украины, право законодательной инициативы в ВР имеют всего три субъекта: сами народные депутаты, Кабинет министров и, конечно же, президент. Президентский законопроект №1015 предлагает добавить в этот закрытый клуб четвертый субъект – народ. В пояснительной записке к законопроекту указано, что такая новация предлагается для того, чтобы "обеспечить эффективный механизм законодательной инициативы в Украине".
На самом же деле, косвенный механизм народной законодательной инициативы существует и сейчас. "Когда общественные организации и отдельные эксперты находят депутатов, через которых проводят свои инициативы", - поясняет "Апострофу" первый замглавы комитета по вопросам правовой политики и правосудия ВР VIII созыва Леонид Емец.
Кроме того, в стране действует и институт электронных петиций – обращений, которые могут направить в органы власти любые объединения граждан, либо отдельные украинцы. Правда, даже если петиция набирает необходимое количество подписей, это не значит, что она становится законопроектом. Чиновники обязаны только лишь рассмотреть обращение и дать свой ответ. Впрочем, некоторым петициям везет, и они доходят до регистрации в парламенте в статусе законопроекта. Так было, например, с законопроектом о легализации медицинского канабиса.
Но все это лишь косвенные формы прямого народовластия. Однако Конституция Украины в той же пятой статье гарантирует народу право на власть без посредников.
"Народ осуществляет власть непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления", - говорит Основной закон.
Форма непосредственного осуществления права народа на власть, которая закреплена в Конституции, одна единственная: референдум. И решения референдума действительно могут становиться законами.
"Референдумы могут быть либо консультативно-совещательными, либо такими, которые становятся законами, - поясняет "Апострофу" доктор юридических наук, экс-депутат Валерий Карпунцов. - Нормотворческий процесс - это либо принятие актов непосредственно на референдуме, либо обязательная инициатива субъекта законодательной инициативы. Перед этими субъектами может быть выстроенная определенная процедура инициирования акта".
Но дело в том, что закон, который регламентировал всю процедуру проведения референдумов в Украине, еще в 2018 году был признан неконституционным.
Закон, который регламентировал процедуру референдумов в Украине, еще в 2018 году был признан неконституционным
"Конституцией предусмотрено право народа на непосредственную демократию с помощью проведения всеукраинского и местного референдумов. Поэтому этот парламент должен обеспечить исполнение Конституции и принять законы о всеукраинском и местном референдуме, - уверяет Емец. - У прошлого созыва парламента не было такого желания и политической воли, так как депутаты не хотели делиться властью с украинским народом. Все это оправдывалось отсутствием договоренностей внутри коалиции. Сегодня у парламента показывать пальцем друг на друга нет возможности. Есть абсолютное большинство".
Вот и получается, что норма в Конституции у нас есть, а как ее реализовать – неизвестно. Но фишка в том, что точно так же может получиться и с инициативой Зеленского: ведь даже если парламент проголосует за законопроект и втиснет в 93 статью Конституции слово "народ", то без соответствующего закона эта норма будет мертвой. Это все равно, что найти миллион долларов на необитаемом острове – приятно, но тратить негде.
Правда, в своем законопроекте президент предлагает добавить в 93 статью Конституции еще и норму о том, что народный закон будет приниматься в соответствии "с требованиями законодательной процедуры, определенной Конституцией Украины и законами". Вот эти законы и нужно будет еще написать.
"Так, как подготовлена сегодняшняя президентская инициатива, это выглядит как абсолютный конституционный нигилизм, - говорит "Апострофу" юрист, экс-член Венецианской комиссии Марина Ставнийчук. - Например, что значит для Конституции субъект "народ" без дальнейшего урегулирования этого вопроса в Конституции. Народ - это сколько? Один человек - это тоже народ. Сто тысяч человек, 40 миллионов - это тоже народ. Поэтому сегодняшнее предложение является непродуманным и абсолютно популистским. Каждое государство, которое уважает свой народ, определяет требования к субъекту народной законодательной инициативы и механизм, который должен использоваться в случае народной законодательной инициативы".
Старая новая идея
А механизм реализации законодательной инициативы народа – краеугольный камень президентского законопроекта. Можно закрепить в Конституции право украинцев подавать в ВР законопроекты, можно даже иметь искреннее желание и политическую волю написать под эту норму закон, но главный вопрос – что писать в таком законе?
"Ведь 90% подобных предложений далеки от возможности быть реализованными", - добавляет Емец.
Например, в проекте Конституции от 1 июля 1992 года, авторы пытались дать народу право законодательной инициативы. Предполагалось, что народный законопроект может попасть в парламент от имени не менее 300 тысяч избирателей, а изменения и дополнения в Конституцию могут инициировать не менее 2 миллионов избирателей. Проект Конституции 1993 года имел схожую норму. В 2009 году экс-президент Виктор Ющенко также пытался переписать Конституцию и утвердить в ней норму о том, что по требованию не менее 100 тысяч граждан, имеющих право голоса, в парламент может попадать народный законопроект. Более того, даже Конституционная ассамблея, которая появилась после указа Виктора Януковича, в 2013 году в своем проекте изменений Основного закона страны предлагала ввести институт народной законодательной инициативы и определить народ Украины субъектом законодательной инициативы.
То есть, во-первых, идея Офиса президента совсем не ноу-хау, как может показаться на первый взгляд, а, во-вторых, раньше под подобные инициативы был заложен хотя бы общий механизм реализации. В законопроекте Владимира Зеленского, кроме слова "народ", нет ничего.
Но если после таких изменений в Конституцию, президент следом все же подготовит профильный законопроект, который бы описывал процедуру народной законодательной инициативы, здесь также следует быть осторожным.
"Мы можем открыть просто ящик Пандоры. Опыт стран, которые пытались внедрить такую форму демократии показывает, что в законодательном поле появлялись откровенно сепаратистские законопроекты", - предостерегает "Апостроф" соавтор Конституции Роман Бессмертный.
Роман Бессмертный: "Мы можем открыть ящик Пандоры"
Впрочем, экс-председатель КСУ Станислав Шевчук особых рисков не видит.
"Все равно инициатива народа должна пройти голосование в парламенте, и у президента сохраняется право вето, и он может не подписывать закон, если он противоречит Конституции или глава государства будет видеть другие риски, - говорит "Апострофу" Шевчук. – Если бы была идея непосредственного принятия законов на референдуме, без парламента и президента, то здесь были бы риски. Это правда".
Ну а пока в рассмотрении этого вопроса парламентарии взяли тайм-аут: законопроект передали на оценку в Конституционный суд, и если там не найдут в нем несоответствий Основному закону, то, скорее всего, за него проголосуют.
