Нашим политикам присущие особая недальновидность и популизм при принятии государственных решений. Особенно это чувствуется, когда дело доходит до бюджета. Характерная для Украины бюджетно-налоговая политика является важной причиной постоянного дефицита бюджета. Как свидетельствует мировой опыт, механизмом, который способен преодолеть бюджетную "близорукость" и качественно повысить эффективность, обоснованность и предсказуемость формирования бюджета, является среднесрочное бюджетное планирование. Кроме того, его введение является одним из требований Соглашения об ассоциации с ЕС.
История вопроса
Законодательная база внедрения среднесрочного бюджетного планирования существует достаточно давно. Составление прогноза бюджета на следующие за плановым два бюджетных периода определяет ст. 21 Бюджетного кодекса Украины.
Первым стратегическим документом по приближению среднесрочного бюджетного планирования к европейским требованиям было принятие Концепции развития системы управления государственными финансами. На основе этого документа в 2013 году при правительстве Николая Азарова утвердили Стратегию развития системы управления государственными финансами. Однако с тех пор никаких сдвигов в направлении внедрения среднесрочного бюджетного планирования так и не произошло. Сейчас эта тема опять довольно часто поднимается на уровне руководства Министерства финансов, причем как прежнего, так и нового.
Наталья Яресько, покинувшая пост министра 14 апреля еще в декабре прошлого года, заявляла, что с 2016 года хочет начать практику формирования бюджетов на три года вперед.
"Я подписала поручение, мы начинаем процесс так называемого трехлетнего бюджетирования, чтобы пробовать иметь предсказуемость более чем на один год", - заявила Яресько.
Новый министр финансов Александр Данилюк также выступает за среднесрочное планирование. "Один из ключевых приоритетов — добиться качественного изменения бюджетного процесса. Бюджет на 2017 год должен быть принципиально другим: максимально прозрачным, открытым. Нам необходима рабочая бюджетная декларация. Сейчас мы ее будем дорабатывать и вносить в парламент. Нужно перейти наконец-то на среднесрочное — трехлетнее — бюджетирование с четким планированием по расходам, внедряя соответствующие подходы для министерств и ведомств", - заявил министр в одном из своих первых интервью.
Почему же так важно для Украины перейти на среднесрочное бюджетное планирование?
Во-первых, это необходимо в ситуации активного проведения реформы, поскольку план этих реформ должен иметь четкую конкретизацию финансового обеспечения всех намеченных изменений, а не выглядеть как общая стратегия действий. Таким образом, среднесрочный бюджетный план может стать, по сути, финансовым планом Украины по проведению реформ и позволит прекратить практику несистемных изменений в Налоговый кодекс, которая сейчас используется достаточно активно.
Во-вторых, переход к трехлетнему планированию может существенно сократить число популистских решений по увеличению социальных расходов в предвыборные периоды. Законодательное усиление взаимозависимости формирования бюджета на текущий год и среднесрочного бюджетного плана поможет избежать политического влияния на принятие бюджетных решений.
В-третьих, внедрение среднесрочного бюджетного плана поможет также в повышении эффективности реализации государственных программ. Ведь сейчас очень часто определенные проекты, особенно в сфере строительства, реконструкции объектов, длятся десятилетиями именно из-за ежегодных изменений бюджетных приоритетов и отсутствия финансирования. При условии среднесрочного бюджетного планирования вероятность реализации долгосрочных инфраструктурных проектов возрастает, поскольку министерства будут заинтересованы не только в освоении средств, но и в достижении реального результата. В дальнейшем среднесрочный план позволит улучшить сотрудничество между ответственными органами центральных и местных властей за составление бюджета и бюджетного прогноза. Трехлетний бюджетный план может стать первой ступенью на пути к долгосрочному прогнозированию, что позволит формировать стратегию основных направлений государственной политики на 5 и более лет.
Необходимые изменения
Для того, чтобы в Украине эффективно заработало трехлетнее бюджетное планирование, необходимы изменения в Бюджетный кодекс Украины, которые будут предусматривать утверждение бюджетного прогноза законодательным актом ВРУ. Трехлетний план должен содержать информацию о прогнозе основных экономических показателей, описание и оценку политических мер, направленных на достижение предложенных целей, информацию о том, как изменения в основных экономических показателях повлияют на состояние бюджета и долга, среднесрочные цели денежно-кредитной политики и их связь с валютным курсом, прогноз доходов, расходов, механизм мониторинга и корректировки среднесрочных бюджетных планов при изменении экономической ситуации. Также Украина может использовать опыт ЕС, в частности введение фискальных правил, что поможет в составлении эффективных бюджетных планов.
Другим важным вопросом является необходимость внедрения трехлетнего плана на местном уровне. Этот вопрос приобретает особую актуальность при бюджетной децентрализации. Сейчас в Украине сложилась ситуация, когда бюджет составляется без учета реальных потребностей регионов, составления бюджетных запросов органов местного самоуправления, имеет чисто формальный характер, а все решения принимаются на уровне главных распорядителей бюджетных средств. Простое доведение среднесрочных бюджетных плановых показателей к местным органам не имеет ничего общего со среднесрочным бюджетным планированием. Поэтому в контексте бюджетной децентрализации необходима разработка эффективного механизма взаимодействия ответственных органов по его имплементации в центральных органах исполнительной власти и на местном уровне. Трехлетний план может дать местному самоуправлению понимание важности эффективного использования ресурсов и постоянного поиска доходов местных бюджетов, а не только ожидания финансирования из центра.
Сценарии развития
Дальнейшая судьба среднесрочного бюджетного планирования может иметь 3 сценария:
1) статус-кво - приведет к продолжению хаотичной и несогласованной государственной политики, потере возможностей государства осуществлять реформы и стимулировать социально-экономическое развитие, к накоплению системных рисков;
2) внедрение среднесрочного бюджетного планирования без одновременного реформирования всей системы стратегического планирования не приведет к получению желаемого эффекта (предсказуемости и системности государственной бюджетной политики). Также может создавать условия для постоянной несогласованности среднесрочных бюджетных планов с политикой в соответствующих сферах деятельности органов государственной власти. Этот сценарий может свести на "нет" все затраченные усилия на его составление и не убережет от реализации рисков, связанных с неопределенностью и частой сменой приоритетов экономической политики;
3) внедрение жесткого среднесрочного бюджетного планирования одновременно с реформированием всей системы стратегического планирования является оптимальным. Оно должно происходить на основе бюджетной резолюции, определять стратегические направления налогово-бюджетной политики на среднесрочную перспективу. Среднесрочная бюджетная резолюция должна быть интегрирована в систему государственных прогнозных и программных документов. Утверждение бюджетного плана должно осуществляться ежегодно вместе с законом о Государственном бюджете на соответствующий год, в то же время допускать его уточнения в последующие годы в случае изменения макроэкономической ситуации или государственной политики в той или иной сфере. Но возникает большой вопрос - готовы ли наши политики к такой системной работе в экономической сфере?
