Верховна Рада нарешті ухвалила в другому читанні багатостраждальний законопроект №7163 "Про особливості державної політики щодо забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій і Луганській областях". Під акомпанемент пікетів під стінами парламенту депутати посилено вносили правки в документ і голосували за нього цілих три дні. Адже напередодні деякі фракції заявили, що навідріз відмовляються голосувати в сесійній залі за президентський варіант вирішення проблем окупованих територій. Як ухвалювався документ, до чого прийшли нардепи і що може змінитися у питанні окупованого Донбасу, розбирався "Апостроф".
Як ухвалювався закон
Законопроект №7163 був ухвалений в першому читанні у жовтні минулого року. Тоді основною причиною розбрату між депутатами стали Мінські угоди, виконання яких цементувалося в тексті документа. У підсумку законопроект ухвалили з посиланням на резолюцію ООН, яка зобов'язує Україну виконувати Мінські домовленості. Крім того, парламентаріїв не влаштовувала відсутність конкретики в питанні визнання Росії агресором. Наприклад, не була прописана в документі точна дата початку окупації, однак представник президента в парламенті Ірина Луценко заявила, що до другого читання буде знайдено компроміс з усіх проблемних питань.
Другий дубль епопеї "реінтеграція Донбасу" депутати повинні були відзняти ще в грудні 2017-го. Хотіли встигнути до Нового року, але потім вирішили почекати. Мовляв, законопроект, що містить різкі формулювання відносно РФ, може звести нанівець всі зусилля зі звільнення полонених. Але після того, як 27 грудня обмін полоненими успішно відбувся, в нардепів вже не залишилося відмовок, чому не слід ухвалювати законопроект №7163.
"Тюнінг" документа до другого читання включав майже 700 правок. Однак така кількість змін не сильно пригнічувала народних депутатів, і основні лобісти законопроекту – нардепи з фракції "Народний фронт" – ще у вівторок, 16 січня, переконували журналістів, що до вечора документ буде поставлено на голосування. "Фронтовики" навіть ненадовго заблокували трибуну з вимогою ухвалити законопроект.
"Народний фронт" докладатиме максимум зусиль, щоб голосування відбулося. Врешті-решт, ми назвемо Росію агресором і змусимо її відповісти за ті злочини, які вона здійснює. Називаючи її агресором, ми маємо більше юридичних важелів, щоб притягнути її до відповідальності. Це дозволить захистити Україну в правовому полі та не дозволить Росії використовувати свої війська в якості миротворців, як вони хочуть це робити", - заявляв у кулуарах ВР заступник голови фракції Андрій Тетерук.
Про свою готовність проголосувати за законопроект у повному складі заявляла також фракція "Радикальної партії" Олега Ляшка. Однак не на публіку багато депутатів з НФ і "Блоку Петра Порошенка" розповідали, що немає впевненості в тому, що законопроект буде ухвалено. Основна причина – нестача голосів.
"У нас немає запасу в 50-60 голосів, як це буває. Ми не впевнені, що проголосує БПП, хоча повноваження президента там чітко прописані та значно збільшені. "Самопоміч" навряд чи проголосує, тому що [віце-спікеру ВР Оксані] Сироїд треба, щоб обов'язково було прописано слово "війна", хоча, за нашою інформацією, в їх фракції не всі проти цього законопроекту, у "Батьківщині" теж 50 на 50, тобто проголосують чи ні. Але все виглядає дуже ризиковано. Нам не вистачає щонайменше кількох голосів. Але це вже смішно: ми просимо Захід нас захистити, а самі не можемо ухвалити те, що треба", - розповів "Апострофу" один з членів "Народного фронту".
Згадка про Захід, до речі, невипадкова. У кулуарах парламенту міжнародних партнерів неофіційно згадували неодноразово, правда трохи в іншому контексті. Деякі нардепи говорили, що Захід якраз не дуже хоче ухвалення законопроекту в такому вигляді, аргументуючи це важливістю мінського процесу, згадка про який зникла із законопроекту якраз до другого читання.
Крім того, в багатьох депутатів були зауваження до значно розширених повноважень президента, які прописані в законопроекті.
"Президент зможе створювати оперативні штаби у відповідних секторах, враховуючи обстановку, призначати командувачів. А командувачі та військовослужбовці будуть наділені повноваженнями застосовувати зброю, затримувати осіб, тобто фактично діяти в умовах гібридної війни, реалізуючи достатній обсяг повноважень, щоб захистити Україну", - розповів журналістам секретар комітету ВР з питань національної безпеки Іван Вінник.
Найбільше цю норму критикували депутати "Батьківщини". "Якщо приймуть (закон) у такому вигляді, то відбудеться фактична узурпація влади президентом", - сказав "Апострофу" один з членів фракції.
Але найбільше баталій в залі парламенту і кулуарах викликала відсутність Криму в назві документа і фактичний дозвіл вести торгівлю з окупованими територіями.
"Торговельні потоки все одно існують, просто влада вирішила їх очолити. А рішення не включати Крим в назву – це така логіка президента. Він хотів прописати його суто декларативно", - журився в кулуарах один із нардепів, відповівши "Апострофу" на ці питання.
Однак, незважаючи на всі критичні стріли, жодна із запропонованих правок, в тому числі й про розірвання дипломатичних відносин з Росією, не була проголосована у вівторок. А ближче до другої половини пленарного засідання один з депутатів повідомив "Апострофу", що голосів за законопроект так і не зібрали. Тому розгляд буде максимально затягуватися, щоб поставити документ на голосування не раніше четверга, 18 січня. А до того треба було провести консультації з фракціями, групами та окремими депутатами у пошуку голосів.
"Будуть шукати голоси серед депутатських груп, вести переговори з позафракційними депутатами, а також з фракцією "Самопоміч". У самому БПП немає визначеності, тому не можна говорити, що Порошенко надто вже хоче ухвалення документа в тому вигляді, в якому він є зараз", - сказав нардеп.
У підсумку вечір вівторка і всю середу Рада присвятила виключно розгляду правок. А саме голосування відбулося вже в четвер. Законопроект №7163 підтримали 280 нардепів. Свої голоси майже в повному складі віддали "Батьківщина" і "Самопоміч". Останні стверджували, що проголосували виключно завдяки поправці нардепа Олексія Рябчина про визнання Росії країною-агресором, яка таки була врахована в четвер.
"Визнання факту російської окупації є критично важливим для України, оскільки ми воюємо з Росією, але не могли сказати, що Росія – окупант", - обґрунтовувала позицію фракції віце-спікер парламенту Оксана Сироїд, яка при цьому наголошувала, що "Самопоміч" незадоволена іншими нормами документа.
"Нема врегульованого фактору війни з агресором. Замість прийняття рішення про введення воєнного стану і про застосування ЗСУ прийнято черговий гібрид про заходи оборони і відсічі, що продовжує ставити під загрозу кожного військовослужбовця, тому що це рішення нічим не краще за АТО. Далі: торгівля з ОРДЛО і повноваження визначати межі окупованих територій – на президенті. А насправді, це ж повноваження парламенту і це повинно прийматися за поданням уряду. І головне: Крим згадується лише в преамбулі", - уточнила Сироїд.
"Батьківщина", яка також віддала свої голоси за законопроект, аргументувала свою позицію схожими фразами. Так, за словами першого заступника голови фракції Сергія Соболєва, нардепи проголосували тому, що ВРУ підтримала правки члена їхньої фракції Олексія Рябчина. І дійсно, парламент проголосував за вищезгадану правку про Росію, назвавши її країною-агресором. Також у документ додали норму про відстоювання майнових та інших прав в українських судах громадянами, які втратили свою власність на окупованих територіях Криму і Донбасу.
Ключові рішення
Отже, що ж ухвалили депутати 18 січня?
1. Мінськ за бортом. Згадка про Мінські угоди із законопроекту все ж зникла. Зовсім. Оскільки ця частина була вилучена з документа ще після першого читання. Тому ні в прямій формі, ні у формі посилання на відповідну резолюцію ООН "Мінська" в документі не залишилося.
Більше того, на думку виконавчого директора Українського інституту майбутнього Віктора Андрусіва, Мінський формат, а за ним і Нормандський, можуть розвалитися "завдяки" законопроекту.
"Ще невідомо, як Росія відреагує на законопроект. Наприклад, якщо ми називаємо Росію агресором, окупантом, значить, вона - сторона конфлікту? Відповідно, РФ може припинити участь в "Мінську" і Нормандському форматі. Адже ми переводимо її зі статусу сторони, яка веде переговори про вирішення конфлікту, в розряд сторони конфлікту. Значить, ці формати припиняють своє існування, і Росія може покласти на нас відповідальність за зрив мирного процесу, - сказав "Апострофу" експерт. - Але це дуже радикальний сценарій, і, я думаю, в Росії зараз прораховують, чи готові вони до нього. А другий сценарій – в РФ просто проігнорують цей закон".
Читайте також: Україна визнала Росію агресором: чим відповість Путін
2. Де Крим? Низка народних обранців наполягали, щоб у документі з'явилася згадка про анексований Крим. Однак півострів, як уже раніше було згадано, згадується тільки в преамбулі до тексту закону.
Політолог Петро Олещук пояснив "Апострофу", що такий законодавчий фінт – не випадковість.
"Я не розумію, навіщо нам потрібен окремий закон про статус Криму і окремий закон про статус ОРДЛО. І та, й інша території розглядаються нами як окуповані території України. Відповідно, нам потрібен єдиний закон про окуповані території. Нехай там пропишуть якісь об'єктивні обставини, які відрізняються щодо Криму й ОРДЛО, але закон повинен бути один. Адже ми повинні показати, що не розглядаємо ситуацію в Криму і ОРДЛО як щось принципово різне, - підкреслив експерт. - Серед наших міжнародних партнерів існує дві концепції, яким чином вирішувати проблему Криму і Донбасу. Перша концепція – вирішувати проблему Криму в комплексі з Донбасом. Але серед наших партнерів найбільш поширена концепція того, що спочатку ми вирішуємо проблему ОРДЛО, а потім вже переходимо до Криму. Головна проблема такого підходу – питання Криму фактично знімається з порядку денного на роки і десятиліття. По суті, я розглядаю цей закон як прогиб перед західними партнерами, мовляв, ми розділяємо Крим і Донбас, як ви й хотіли".
3. Формулювання. Вони стали жорсткішими. Наприклад, відповідальність за моральний, матеріальний збиток, завданий Україні, органам держвлади, фізичним і юридичним особам, несе Російська Федерація.
З іміджевої точки зору таке формулювання здається логічним. Мовляв, є окупант, нехай він за все й відповідає. Але що це буде означати на практиці для тих людей, які реально постраждали від дій окупанта: позбулися майна, своїх прав? Швидше за все, нічого не означатиме, адже Росія не визнає і навряд чи в майбутньому визнає себе окупантом. Отже, ніякої відповідальності на себе не візьме, і юридичних наслідків для РФ ця норма не несе.
"Росія ніяк не буде на це реагувати в плані виплат, - сказала "Апострофу" екс-радник міністра з питань тимчасово окупованих територій Олеся Цибулько. - Всі питання виплат будуть вирішуватися в міжнародних судах. Що б не ухвалили депутати, одна країна не може змусити іншу їй заплатити. Всі суперечки вирішуються в міжнародних судах. Питання тільки в тому, які докази агресії надасть Україна".
Крім того, в тексті так і не визначили конкретної дати окупації. У самому законі є посилання на закон "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України", де визначається дата початку окупації Криму – 20 лютого 2014 року. Але немає ні слова про Донбас.
За словами позафракційного нардепа Віктора Чумака, застосувати одну дату для всіх окупованих територій України зовсім неправильно. Адже в лютому 2014 року Донбас ще не був зайнятий російськими бойовиками.
"Відповідно, тепер буде незрозуміло, до якого часу застосовувалася дія всіх нормативно-правових актів України. З якого часу перестало діяти українське законодавство? Це достатньо важливо. На Донбасі ж ще видавалися українські документи і після 20 лютого, а тепер буде сум'яття в плані визнання їх дійсними", - вказує "Апострофу" депутат.
4. Документи. Цікаве нововведення оновленого законопроекту – визнання окремих документів окупантів. Так, діяльність окупаційних адміністрацій, їх законів і постанов, звичайно ж, не визнається. Однак документи, які підтверджують факт народження або смерті людини на тимчасово окупованій території, будуть братися в розрахунок.
5. Силовий блок. Керувати силовиками на території конфлікту буде Командувач об'єднаними силами, якого призначає президент. Ця людина зможе обмежувати в'їзд на окуповану територію і виїзд з неї. Також Командувач вирішуватиме, чи допускати волонтерів, журналістів та міжнародні організації в зону конфлікту, адже "перебування в районі проведення заходів щодо забезпечення нацбезпеки осіб, не задіяних в таких заходах", допускається тільки з дозволу Командувача.
Але особливе занепокоєння експертів і правозахисників викликав перелік прав, який надається силовикам на території так званих "зон безпеки" під час здійснення заходів щодо відсічі збройній агресії РФ. Зони безпеки прописані в законопроекті як території, "прилеглі до району бойових дій". Визначити географічні координати "зон безпеки" повинні будуть в Генштабі, а вже повноваження, які отримають силовики на території цих зон, найсприятливіші для влади.
Так, військовослужбовці та працівники правоохоронних органів зможуть, наприклад, проводити особистий огляд громадян, їх транспортних засобів, обмежувати або забороняти рух транспорту на вулицях і пішоходів на дорогах, проникати у житлові приміщення і взагалі на будь-яке підприємство чи організацію.
6. Торгівля з ОРДЛО. За словами негативно налаштованих до документа нардепів, законопроект вводить можливість торгівлі з окупованими територіями. Нагадаємо, що в березні минулого року РНБО ухвалила рішення про припинення переміщення вантажів через лінію зіткнення. У той же час законопроект №7163 надає Кабміну можливість визначати порядок переміщення товарів з тимчасово окупованих територій. Але навіщо ж його визначати, якщо переміщення вантажів заборонено?
"Можемо зробити висновок, що виконавчі органи на свій розсуд розпоряджатимуться веденням економічної діяльності на окупованих територіях", - сказала "Апострофу" директор юридичної компанії "Прима Лідер Груп" Діна Дрижакова.
7. Замок на президенті. Згідно з текстом законопроекту, президент замикає на собі практично всі управлінські функції в зоні конфлікту. Зокрема, глава держави визначає межі окупованих територій, факт завершення агресії, призначає Командувача об'єднаними силами і визначає його повноваження. Фактично кожен захід щодо відсічі агресії РФ визначається окремими рішеннями президента.
"З'являються досить широкі повноваження в чиновників, які відповідають перед президентом, - підкреслив Петро Олещук. - Наприклад, ми бачимо, що фактично на рівень місцевих органів, які безпосередньо формуються президентом, віддається компетенція щодо вирішення питань, пов'язаних з переміщенням людей і вантажів з території ОРДЛО. Таким чином, фактично повністю перебирається контроль над економічними зв'язками з цими територіями, що в перспективі означає отримання значних доходів. По суті закон перетворює ОРДЛО на персональну вотчину президента".
Однак Віктор Андрусів не поділяє побоювань з приводу того, що Петро Порошенко підсилює свою вертикаль.
"Все ж президент – це головнокомандувач нашого війська. Відповідно, питання застосування військ – це його єдиноначальність", - підсумував експерт.