Після оприлюднення рішення Вашингтона про нові санкції проти російських олігархів Київ пообіцяв синхронізувати свої обмежувальні заходи зі США. Втім, політика санкції у відповідь на агресію має свої слабкі сторони. Крім того, існує загроза використання санкцій для вирішення бізнесових інтересів окремих українських діячів. Про ефективність таких заходів та їхні перспективи йде мова в дослідженні Міжнародного центру перспективних досліджень, матеріал якого є в розпорядженні "Апострофа".
Київ готується до подальших кроків: наступного тижня очікується рішення президента Петра Порошенка щодо продовження чи оновлення санкцій. Але чи є вони частиною національної стратегії, яка базуватиметься на довгострокових інтересах України?
Санкції, що застосовуються Києвом, мають орієнтуватися на досягнення чітко визначених цілей та бути розроблені у спосіб, який найбільше відповідатиме потребам України. Саме тому потрібен аналіз: 1) наскільки ефективними є існуючі санкції; 2) яким чином вони впливають на ухвалення рішень в Росії; 3) яким чином вони мають бути застосовані. Відповіді на ці питання можуть бути основою для майбутньої стратегії.
Судячи з офіційної риторики, збереження чи посилення санкцій проти Росії є одним з трьох головних пріоритетів зовнішньополітичного порядку денного, поруч з набуттям членства в ЄС та НАТО.
Спершу міжнародні санкції проти Росії були введені в березні 2014 року у відповідь на підготовку до незаконного "референдуму" в Криму, потім їх було кілька разів розширено та продовжено. Хоча санкції не змогли перешкодити Росії анексувати півострів, вони, можливо, допомогли стримати подальшу агресію проти України в 2014 році.
Від самого початку санкції стали важливим маркером української зовнішньої політики, який був представлений як символ дипломатичної підтримки і солідарності з Україною. Проте режим міжнародних санкцій зрідка призводить до суттєвих змін в поведінці країни, проти якої вони спрямовані, а часто взагалі може призвести до неочікуваних результатів. Іноді його запровадження може призвести до ще більшого погіршення ситуації. Усі ці аспекти повинні бути враховані, аби міжнародні санкції проти Росії були не лише політичним гаслом, а й ефективним інструментом стримування.
Визначаючи вплив
Досить складно оцінити вплив санкцій на російську економіку. З одного боку, номінальний ВВП Росії, який у 2014 році складав 1,9 трлн доларів, в 2017 році знизився на 25% - до приблизно 1,4 трлн доларів. З іншого боку, ВВП Росії за паритетом купівельної спроможності у 2014 році становив близько 3,5 трлн доларів проти приблизно 4 трлн доларів у 2017 році.
Більшість економічних проблем в Росії, схоже, були викликані не стільки санкціями, скільки падінням ціни на нафту. У той же час окремі комплекси санкцій, запроваджені у секторах фінансів та банківської справи, військових технологій та технологій подвійного призначення, а також проти експорту обладнання для нафтової промисловості, значно погіршили ситуацію у відповідних галузях російської економіки. Але загалом за чотири роки дії санкції стало зрозумілим, що їхній вплив на російську економіку є досить незначним.
У той же час останній режим американських санкцій, про які було оголошено 6 квітня, може свідчити про більш жорсткий підхід, який матиме драматичні наслідки. Оголошення про ці заходи уже призвело до того, що індекс RTS знизився на 11%, а російський індекс MOEX – на 8%. Поки що саме ці американські санкції стали найбільш дієвими, вони призвели не лише до завдання сукупного збитку російським олігархам на приблизно 16 мільярдів доларів, а й послаблення рубля.
Чому потрібні санкції
У глобалізованому світі жорстка сила не вважається достатньо ефективною, коли йдеться про покарання інших держав або переконання їх щодо вчинення певних дій. Жорстка сила є не лише неефективною, але й дорогою. Застосування жорсткої сили потребує високого рівня планувальних можливостей, значного економічного потенціалу та наявності розвиненого військового сектору – таку комбінацію елементів досить непросто знайти навіть серед найбільш впливових держав.
Це справедливо навіть у випадку використання сили щодо відносно слабких держав, наприклад, коли вважається, що вони порушують деякі фундаментальні норми міжнародної безпеки. Якщо ж такі норми порушуються регіональною або великою державою, зазвичай лише економічні, торгівельні та подібного роду санкції є реальними інструментами.
Міжнародна спільнота, а тим більше Україна, виявилася досить обмеженою у варіантах реагування на рішення Кремля окупувати Крим та розв'язати війну на Донбасі. Не маючи змоги вдатися до реальної військової відсічі, запровадження санкцій було для них єдиним варіантом. Проте обсяг і конкретний набір санкцій як і раніше продовжують залишатися відкритими питаннями та предметом спору.
Україна, принаймні на рівні дипломатичної риторики, хотіла б, щоб санкції були настільки жорсткими, наскільки це можливо. Позиція західних країн з цього приводу є більш обережною. З одного боку, дуже важливо виступати єдиним фронтом, навіть якщо зрештою це означатиме запровадження більш слабких санкцій. З іншого боку, галузеві економічні та індивідуальні санкції, які поки що залишаються основними засобами тиску на Кремль, мають пройти ретельний аналіз. Метою має бути послаблення Росії, а не занурення її в хаос.
Таким чином, санкції виглядають скоріше як довгострокова зброя, мета якої - не дати Росії ще більше підірвати міжнародну безпеку. Повернення Криму і відступ Росії з Донбасу навряд чи можуть бути досяжним завданням санкцій. Однак це зовсім не означає, що санкції втратили свою актуальність.
Які потрібні санкції
Найбільше, до чого змогли призвести санкції, як мінімум за останні тридцять років, так це попередження подальших агресивних дій держави, проти якої вони спрямовані. Сам собою такий крок може спрацювати лише в деяких випадках, особливо якщо країна, проти якої застосовуються санкції, є відносно невеликою економікою, яка дуже залежить від тих країн, які погрожують санкціями.
Росію не можна назвати маленькою економікою. З цієї причини ймовірність того, що логіка аналізу втрат змусить Кремль змінити свою тактику, є доволі низькою. Однак цю логіку можна підкріпити. Цільові санкції, які наразі застосовуються проти Росії, були розроблені близько трьох десятиліть тому спеціально з метою запобігання "додаткової шкоди" від всеохоплюючих санкцій, що могли б призвести до погіршення якості життя простих людей, які здебільшого не є відповідальними за погані урядові рішення. Ірак став прикладом сумного досвіду – застосування такого типу санкцій призвело до страждань більшої частини населення, в той час як правлячий режим продовжував процвітати.
Цільові санкції спрямовані на конкретні групи або осіб, які входять до еліти. Такі санкції можуть надсилати сильні соціальні сигнали, ізолюючи окремих людей. Саме такий тип санкцій застосовується проти Росії.
Проблема ефективності санкцій
Санкції будуть більш ефективними, якщо вони будуть введені в дію широким колом держав. Якщо ж збереження режиму санкцій вимагає одноголосної згоди багатьох держав, є ризик, що держава, проти якої застосовуються санкції, зможе укласти сепаратні угоди шляхом вивчення "слабких сторін" в межах коаліції. Цей парадокс стоїть за політичними зусиллями західних держав синхронізувати їхню політику санкцій проти Росії. Спільна позиція робить санкції більш ефективними, але водночас підтримувати їх стає дедалі важче.
Санкції є більш ефективними, коли вони застосовуються проти демократичних, а не авторитарних держав. Демократичне середовище змушує уряд шукати підтримку населення і, таким чином, утримуватися від непопулярних кроків, зокрема тих, які можуть призвести до економічних втрат. Авторитарні лідери добре знають, як використати зовнішній тиск на свою користь, спираючись на ефект "мітингу навколо прапора" (феномен збільшення підтримки національних лідерів на фоні зовнішніх загроз та кризових ситуацій). У результаті санкції можуть фактично зміцнити авторитарні політичні режими.
Нарешті, необхідно пам’ятати, що санкції в основному не можуть змусити країну змінити свою політику. Зазвичай це займає багато часу та зусиль і в кращому випадку призводить до незначних змін.
Що руйнує санкції
Санкції – це досить складна зброя. Вони можуть бути використані з різними цілями: дестабілізація країни, покарання її за певний тип поведінки, надсилання сигналу про стримування іншим. У всіх випадках політика санкцій вимагає стійкості та рішучості, а також довгострокових зусиль. Санкції майже ніколи не працюють швидко. Частіше вони взагалі не працюють.
Ці аспекти повинні бути враховані при розробці подальших кроків щодо застосування санкцій проти Росії. Краще визначені цілі, інструменти, види санкцій та побічні ефекти повинні бути детально вивчені. Санкції, принаймні їх кримська частина, ймовірно, залишаться в дії протягом досить тривалого часу. Краще розроблена стратегія могла б принести користь як Україні, так і її західним союзникам.
А от що точно руйнує санкції і перетворює їх ефект на контрпродуктивний – так це використання їх у вузьконаціональних, тим більше – персональних комерційних інтересах. Санкції в жодному разі не мають бути інструментом політичного популізму чи навіть гірше – економічної конкуренції. Будь-які санкції повинні мати чіткі підґрунтя та об’єкт, аби не виникало жодних підозр щодо існування прихованої програми, яка не має нічого спільного з заявленими цілями.
Останнім часом в українських ЗМІ з'являлися публікації, в яких різко критикувалися санкції проти деяких лотерейних операторів. Окремі видання розмістили низку розслідувань, які вказують, що включення окремих українських компаній у санкційні списки є прямим лобізмом окремих політиків, які пов’язані з компанією УНЛ. Включення до санкційних списків конкурентів цієї компанії (зокрема МСЛ, яка нічого немає спільного з РФ) є способом конкурентної боротьби та встановлення лотерейної монополії у приватних інтересах. Такі кроки не лише кидають тінь на інструмент санкцій у боротьбі з агресором, але і можуть демотивувати інші країни. Чому інші країни мають страждати від санкцій на захист України, якщо у самій Україні санкції є способом отримання особистої фінансової вигоди? Санкції повинні бути чистими, а мотиви їхнього запровадження – бездоганними.
Отже, санкції можуть бути корисними для захисту фундаментальних національних інтересів України. Але вони ефективні лише тоді, коли є частиною стратегічного плану. В іншому разі вони є лише реактивними заходами, які часто призводять до неочікуваних результатів. Україна залишається слабкою стороною в відносинах з Росією, внаслідок чого її зовнішня політика має бути добре продуманою та носити комплексний характер. Ті, хто вважає санкції простим рішенням, помиляються. Для того, щоб стати ефективним інструментом, а не лише галочкою для політичної реклами, санкції повинні стати частиною більш широкої стратегії.
