Створене більше року тому Національне агентство з питань виявлення, розшуку та управління активами, отриманими корупційним способом, досі не розпочало свою роботу. Тільки в березні нинішнього року обраний глава агентства АНТОН ЯНЧУК оголосив про старт набору співробітників у нове відомство. "Апостроф" зустрівся з Антоном Янчуком і розпитав, з чим пов'язана така затримка. Чиновник розповів, хто буде контролювати роботу відомства, як Нацагентство буде протистояти саботажу з боку суддів і правоохоронних органів, а також прокоментував судовий позов проти нього.
- Нещодавно в Окружному адміністративному суді повідомили, що буде оскаржуватися легітимність призначення вас на посаду голови агентства у зв'язку з тим, що у вас немає трьох років досвіду роботи на керівних посадах, як це передбачено в законі. Вам щось відомо про це?
- Я читав про це в новинах. Безпосередньо матеріали цього позову не надходили до мене. Я глибоко переконаний, що я відповідаю критеріям, встановленим законом. Таке ж питання виникало і у конкурсної комісії. І питання це досить комплексне, тому що закон містить такий критерій, як три роки на керівних посадах, при цьому визначення керівної посади законодавство не містить, тобто його потрібно тлумачити з комплексу правових норм. Позиція, яку можуть займати формалісти, полягає в тому, що керівна посада передбачає посаду, яка обов'язково називається керівником та яка знаходиться у трудовій книжці. Позиція, яку я займаю, полягає в тому, що керівною посадою є та посада, що передбачає керівництво своєю трудовою функцією. Усе трудове право вибудовано навколо трудової функції, тобто комплексу повноважень співробітника, які йому інкримінуються роботодавцем у рамках посадових інструкцій, посадових обов'язків і так далі. Серед моїх посадових обов'язків була керівна функція, були люди в безпосередньому підпорядкуванні. Моя точка зору полягає в тому, що не можна відштовхуватися від формальної назви посади, потрібно дивитися на те, чи були керівні повноваження всередині цієї посади.
Простий приклад: директор ТОВ – керівна посада, але, припустимо, засновники ТОВ як вищий керівний орган зібралися і ухвалили рішення, що директор не має права ухвалення жодних рішень без їх згоди. І весь функціонал директора таким чином стає підлеглим рішенням вищого керівного органу. Це один приклад. Другий приклад: робота за сумісництвом, яка може вноситися, а може не вноситися в трудову книжку. Тому трудова книжка не може бути мірилом наявності або відсутності керівного стажу. Необхідно дивитися на трудову функцію працівника. Усе дуже просто.
А що стосується оскарження, то, чесно кажучи, для мене це не було якоюсь несподіванкою, тому що в дуже багатьох випадках при призначенні керівників державних органів відбувається оскарження розпорядження Кабінету міністрів. Завжди є недоброзичливці, завжди є незадоволені результатами конкурсів. Це конституційне право, жодним чином не можна його заборонити. Але якщо справа дійде до розгляду цього питання по суті, то я впевнений у своїй позиції і готовий надати відповідні аргументи в суто правовій площині. Усі ці аргументи були у конкурсної комісії, вона приймала їх до уваги і зробила свій висновок про те, що дійсно я відповідаю критерієм.
- Наскільки я пам'ятаю, агентство повинне було запрацювати ще в червні минулого року, коли набув чинності відповідний закон. Але цього не сталося. У Кабміні вам поставили умову дати старт роботі агентства в квітні. Чи встигаєте ви і з чим пов'язана така затримка початку роботи?
- Юридично, на папері агентство було створено постановою Кабінету міністрів у лютому 2016 року, разом з тим Кабмін дав ряд доручень державним органам розробити підзаконний акт для запуску агентства, і Кабмін у свою чергу повинен був організувати процес конкурсного відбору голови. Але сам процес відбору здійснює конкурсна комісія. За низкою причин, я їх не знаю, конкурсна комісія не відібрала голову, наприклад, навесні або влітку 2016 року. Відбір закінчився восени 2016 року, і розпорядженням Кабміну від 7 грудня 2016 року я був призначений на посаду. Приступив я до виконання обов'язків 16 грудня 2016 року.
Так влаштовано законодавство України, що, коли мова йде про створення органу державної влади, дуже багато зав'язано на самому органі і на його голові. Коли потрібно розробити підзаконні акти, необхідні для запуску роботи агентства, і коли Кабмін на початку 2016 року дає доручення іншим органам влади підготувати ці акти, вони не можуть винести їх на розгляд Кабміну без позиції самого агентства. Немає голови – немає позиції агентства. І по суті, тільки з призначенням голови в середині грудня 2016 року розблокувався процес фізичного створення органу. Разом із моїм призначенням був ухвалений план дій уряду щодо створення органу на 2017 рік, була визначена гранична чисельність апарату, без якої неможливо робити структуру, штатний розклад, подавати всі ці документи до Мінфіну. Була створена спеціальна площадка для сприяння запуску цього органу. Наприкінці грудня 2016 року ми вже знайшли приміщення. У лютому нам вдалося закінчити всі формальні процедури та укласти договір оренди. Усі механізми з запуску агентства запустилися де-факто тільки з середини грудня 2016 року.
- І коли в такому разі очікуєте старт повноцінної роботи? Наприклад, з консультування правоохоронних органів.
- Я схильний дещо розмежовувати ці дати, бо хоч функцій не так багато, як, наприклад, у будь-якого міністерства, але все одно їх кілька. Є функція розшуку активів, її логіка в тому, щоб сприяти правоохоронним органам у розшуку тих потенційних об'єктів арешту, які вони самі не знаходять. Є функція управління арештованим майном, є функція створення і ведення єдиного державного реєстру арештованого майна. Для кожної з цих функцій потрібен різний інструментарій, тому запуск кожної з них залежить від того, як швидко цей інструментарій буде отриманий. Наприклад, для функції розшуку потрібен персонал і підключення до баз даних, джерел інформації. Для функції управління потрібен персонал і серйозний масив підзаконних актів. Там не так важливо під'єднання до баз даних. За нашими оцінками, швидше спочатку запрацює функція розшуку, тому що якийсь первинний обсяг доступу до баз даних ми отримаємо орієнтовно до середини або кінця літа. Пізніше запрацює функція управління, тому що за різними оцінками зараз близько 30 підзаконних актів нам потрібно зробити, а це тривалий процес, який не залежить виключно від нас. Хронологічно швидше буде запускатися функція розшуку, потім функція управління. Це логічно, точно так само відбувалося в Європі. З середини 2000-х років у всіх країнах Євросоюзу з'явилися аналогічні установи з функцією розшуку, пізніше Євросоюз видав обов'язкову регуляторку для країн-членів, щоб ці установи займалися і функцією управління.
Моє завдання в тому, щоб у 2017 році агентство змогло виконувати функцію розшуку та управління, нехай не на 100% і не з 100% доступом до баз даних. Ми бачимо приклади інших нових органів державної влади, які теж мають широкий доступ до баз даних на папері, але де-факто 1,5-2 роки вони не отримують повного доступу, тому було б дуже необачно говорити про те, що до кінця 2017 року я отримаю повний доступ до всіх баз даних в Україні. Але якийсь номінальний обсяг доступу, який дозволить почати виконувати функцію, однозначно у нас буде. Думаю, якщо амбітно дивитися на це питання, то осінь – і ми зможемо виконувати функцію розшуку та управління.
- Чи немає ризику, що за цей час розморозять рахунки в Європі і знімуть арешт з майна попередньої влади?
- Ці процеси ніяк між собою не пов'язані. Є кілька типів обтяження активу. Агентство уповноважене шукати те, що може бути заарештовано в рамках кримінального провадження в Україні. Коли агентство надало матеріали, слідчий орган його отримав і на підставі цього матеріалу зміг довести суду, що конкретний об'єкт слід заарештувати, на цьому функція розшуку агентства вважається виконаною. Є інструмент так званих санкцій Європейського союзу, який застосовує аналогічний за змістом інструмент заморожування рахунків "фризінг". Але за правовим режимом це не арешт у кримінальному провадженні. Є аналогічний інструмент у державної служби фінансового моніторингу, коли вони блокують кошти на рахунках, але це теж не арешт, а тимчасове знерухомлення активів.
Агентство працює з метою арешту в рамках кримінального провадження в Україні і далі може бути уповноважене управляти майном, але тільки заарештованим, в рамках кримінальних проваджень в Україні. Санкції Євросоюзу – це, безумовно, дуже потрібний, важливий і корисний інструмент оперативного заморожування активів, але в нього інші підстави, він застосовується не судовими органами, він поширюється на країни-члени Євросоюзу, він не підлягає визнанню та виконанню, як, наприклад, якби це був арешт, винесений українським судом щодо майна, яке перебуває за кордоном.
Це різні інструменти. Навіть якщо будуть зняті обтяження в країнах-членах ЄС з різного роду активів, то глобально це не заблокує роботу агентства. Звичайно, для подальшого управління активами бажано, щоб такі санкції залишалися в силі, тому що вони дають можливість залишити актив на місці. Але одних тільки санкцій недостатньо для того, щоб керувати активом, його потрібно заарештувати у кримінальному провадженні в Україні, визнати це рішення за кордоном і тільки тоді починати управління.
Разом з тим, іноземні слідчі органи теж не сидять без діла. Часто, коли застосовуються санкції, на тих підставах, що майно може мати протиправне походження, вони самі відкривають кримінальну справу і самі їх заарештовують, тим самим страхуючи ситуацію, коли санкція може бути знята.
- Агентство буде керувати заарештованими активами, вартість яких перевищує 200 мінімальних зарплат. Як саме буде проходити управління цими активами? Адже вам ще доведеться зберігати вартість активу. Опишіть процес.
- Законом передбачена загальна межа цього інституту, а саме, що за окремим визначенням суду в кримінальному провадженні заарештований актив може бути переданий агентству для цілей управління чи реалізації. Межу цю визначає суд, тому багато чого залежить від рішення суду. Далі, якщо йдеться про управління, то від типу, виду, характеристик об'єкта, його стану, стану ринку, від характеру кримінального провадження, його перспектив, від дій третіх осіб залежить те, чи можна в принципі цим об'єктом управляти, як їм управляти і хто це має робити. У будь-якому випадку управляти активом для ефективного збереження його вартості має особа, яка розбирається в специфіці певних активів. Якщо це продукція сільського господарства – це повинні бути компанії з аграрного сектора, якщо це нерухомість – компанії, які займаються нерухомістю. З урахуванням усіх цих обставин, агентство уповноважене передати актив в управління третій особі, управителю за договором управління. Завдання мінімум для управителя – зберегти вартість, максимум – її примножити, а відповідальним за це управління залишається агентство. Така логіка. Тобто держава відповідальна за збереження, але при цьому фізично і юридично управляє активом професіонал. Якби в агентство вкладалася функція управління, тоді б у нас було колосальне відомство з штатом у декілька тисяч чоловік, у якому повинні були бути фахівці в усіх галузях, які працювали б у кращому випадку раз на рік. Це абсолютно неефективно, тому і був задуманий механізм, що об'єктом має керувати професіонал, але агентство буде дивитися за ефективністю цього управління і нести відповідальність.
- Я так розумію, що саме ви, агентство, будете вирішувати, хто буде керувати тими чи іншими активами?
- Так.
- А як уникнути тут якихось зловживань? Ми пам'ятаємо історію з нафтопродуктами Курченка, які фактично потрапили у власність до Пашинського. Як уникнути такого?
- Спекуляції, власне, неможливі з тієї причини, що закон передбачає просту норму: що б не робив управитель, відповідальність лежить на агентстві. Закон прямо передбачає: управляє професіонал, але відповідає агентство. Агентство апріорі в першу чергу зацікавлено моніторити, щоб це було ефективно. Правило дуже просте – зберегти вартість. До речі, це правило з'явилося в правовому полі України вперше. До цього КПК містив норму про те, що слідчі органи зобов'язані забезпечити збереження доходів від злочину, об'єктів злочину. По суті функціонал закінчувався на забезпеченні охорони. Але не всі об'єкти можуть зберегти свою вартість, якщо їх просто зберігати. Наприклад, автомобіль, який знаходиться на штраф-майданчику рік, колосально втрачає у вартості. Вперше закон змістив фокус із збереження фізичної оболонки самого активу на збереження його вартості. І якщо Х, який коштує актив на момент передачі в управління, залишається цим же Х на момент закінчення кримінального провадження, то завдання виконане. І в цьому випадку виграють усі – і держава, якщо виробництво закінчується вироком і конфіскацією; і фігурант процесу, якщо впровадження закінчується виправдувальним вироком, і він отримує назад цю суму. Така модель існує в Європі, вона повністю скопійована в український закон.
- А хто вас буде контролювати? Будуть у вас якісь аудитори, як у НАБУ?
- У нас буде як мінімум потрійний інструмент контролю. Це безпрецедентний випадок. По-перше, у нас є громадська рада, передбачена законом. І якщо класична громадська рада у правовому полі України – це консультативно-дорадчий орган, то у нас громадська рада – це не стільки консультативно-дорадчий, скільки наглядово-контрольний орган. Він ревізує проекти нормативних актів, контролює фінансову та бюджетну дисципліну, стежить за витрачанням цільових коштів. Він бере участь у всіх життєво важливих процесах ухвалення рішення агентством, це інструмент №1.
Другий інструмент – це зовнішній аудит, тобто комісія зовнішнього аудиту за деякою аналогією з комісією зовнішнього аудиту НАБУ, куди призначаються представники від Кабінету міністрів, президента, парламенту. Крім такого зовнішнього аудиту з трьох представників влади, у цьому зовнішньому аудиті повинна брати участь аудиторська компанія, яка ще повинна користуватися достатньою репутацією, яка має встановити, наскільки ефективною була робота агентства.
Після всього цього існує ще інструмент парламентського контролю, коли результати всіх цих контрольно-ревізійних заходів представляються в парламенті, і парламент теж може сказати своє вагоме слово з приводу ефективності. На мій погляд, інструментів контролю існує більш ніж достатньо для того, щоб у мене було однозначне бажання діяти суто прозоро. З одного боку, я розумію, що це обтяжливо, а з іншого боку, така кількість контролю – це дуже мотивуючий інструмент для мене.
- Контроль буде, напевно, більше, ніж у НАБУ і НАЗК.
- Більше. Такого режиму громадської ради немає ні в кого.
- Взагалі в Україні?
- Більше того, громадська рада обирається шляхом інтернет-голосування, немає практично ніяких обмежень за складом. Ми нещодавно ухвалили на Кабінеті міністрів постанову "Про порядок обрання громадської ради". Це найбільш лояльні правила обрання громадської ради, які існують серед всіх громадських рад. Це може бути будь-яка громадська організація, яка займається захистом прав людини, боротьбою з правопорушеннями. Вимоги до кандидатів максимально лояльні. Фактично, я не знаю і не можу знати, яким буде моя громадська рада. Гіпотетично вона може складатися виключно з іноземців, якщо за них проголосує народ України в інтернеті, або це будуть виключно вчені, або медійні діячі – неможливо припустити.
- Як буде проходити співпраця з іноземними партнерами? У Європі такі інституції є у всіх країнах-членах Євросоюзу. Адже, наприклад, ті ж гроші соратників Януковича, Іванющенка, Клюєва, Арбузова було заарештовано в Швейцарії, Латвії, Великобританії?
- Співпраця з аналогічними європейськими установами була однією з ключових передумов створення цього агентства. Аналогічні установи в країнах-членах Євросоюзу працюють за принципом закритого клубу, тобто спілкуються тільки з собі подібними, обмінюються інформацією з конкретних питань. Завданням України було створити установу, аналогічну установам в Євросоюзі, де його визнають одним із своїх. Поки це виходить, за тими комунікаціями, які ми ведемо з аналогами в Європі, видно, що вони готові до діалогу. Єдиний нюанс у тому, що цей діалог суто прикладний (запит – відповідь) і будується на взаємності. Це означає, що українське агентство зможе розраховувати на таку повноту і швидкість відповідей на свої запити від інших аналогів в Євросоюзі, наскільки вона сама буде оперативно і повно відповідати на них. І мені потрібен доступ до баз даних, щоб могти відповідати на запити моїх аналогів, а не вибачатися перед ними, мовляв, "у мене поки немає доступу, тому я не можу вам відповісти, але ви будьте ласкаві відповісти на мій запит". Це не працює. Якщо я буду відповідати якісно, швидко і повно, точно так само будуть відповідати і на мої запити. Якщо я не буду цього робити, я не буду отримувати відповіді на свої запити. Міжнародне співробітництво у вузькому, прикладному значенні – це в роботі агентства пріоритет якщо не №1, то наступний після №1, тому що цього інструменту більше не має ніхто в Україні. Але його ефективність і запуск безпосередньо залежить від доступу до джерел інформації. Як я і говорив, амбітно – осінь, і цей інструмент теж запуститься.
- Проясніть, будь ласка, такий момент: ви будете шукати активи тільки за запитом правоохоронних органів, тобто ви самі ініціювати пошук не станете?
- Поки закон сформульований таким чином, що за замовчуванням діє правило, що агентство працює за запитом певного кола осіб. У принципі, ця модель закладена як запобіжник. Коли створювався закон, він був дещо ширше, але згодом народні депутати його досить суттєво поправили у зв'язку з побоюваннями ризиків можливих зловживань у роботі агентства. Разом з тим завжди існує правило, що якщо установі, посадовій особі установи в ході її роботи стає відомо про вчинення злочину, то установа або посадова особа зобов'язана повідомити про це правоохоронним органам. Таким чином, хоча за замовчуванням і діє таке правило, але якщо в ході роботи буде виявлений якийсь актив, що з'явився злочинним чином, ми будемо зобов'язані повідомити про це правоохоронним органам.
- У витратах на ваше агентство в 2017 році передбачено близько 40 мільйонів. Чи достатньо цього? Чи не знайшлися кошти на держреєстр заарештованих активів?
- 40 мільйонів гривень – це мізер, який закладений в бюджеті.
- Це, скажімо так, не йде ні в яке порівняння з бюджетами на САП і НАБУ, на яке, наприклад, в держбюджеті-2017 передбачено 773 мільйони гривень.
- Це незрівнянна цифра, безумовно. Справа в тому, що бюджет на 2017 рік почав формуватися з середини 2016 року. Голови агентства на той момент не було, тому нікому було захищати статті цього бюджету. Коли я був призначений, проект закону був вже ось-ось на виході з парламенту, тому ні фізично, ні юридично було неможливо збільшувати цю цифру. Отже, в 2017 році доводиться стартувати з тим, що є. Цього вистачить на зарплати. І то, мій суб'єктивний погляд: зарплати в цьому відомстві повинні бути високими, причому не стільки для керівництва, скільки для фахівців. Вони будуть працювати з дуже чутливою інформацією, та їх грошова мотивація повинна бути достатньою для того, щоб вони були в повній мірі мотивовані нею і більше нічим іншим. Плюс, ми хочемо залучати професіоналів своєї справи, а будь-який професіонал коштує грошей. Ми як мінімум повинні вийти на ринковий рівень, а ще краще – дати пропозицію вище, ніж ринок.
Друге, на що вистачить цих 40 мільйонів, це на елементарні базові потреби у запуску агентства як центрального органу виконавчої влади: це комуналка, оренда, приєднання до телефонних мереж, закупівля якихось елементарних базових операційних засобів. Цього, звичайно, не вистачить на повноцінний запуск роботи агентства і на створення реєстру. Згодом, наше завдання – максимально ефективно використати той ресурс, який є, заручитися підтримкою іноземних партнерів, прорахувати об'єктивно необхідності на 2018-2019 роки і далі та вийти з відповідними пропозиціями на уряд.
- А які саме зарплати зараз передбачені для фахівців?
- З урахуванням існуючого бюджету ми можемо вийти на зарплату в районі 20 000 гривень для головних спеціалістів, для базової категорії.
- Це досить небагато.
- Я усвідомлює, що, враховуючи той образ героя, який ми собі намалювали, набір бажаних навичок для фахівців, це не так і багато. Це не так мало, як у більшості органів державної влади, але це не так багато.
- А у вас зарплата яка буде?
- У мене зарплата становить близько 32 000 гривень, якщо я не помиляюся. Справа в тому, що за законом у мене обмежені мотиваційні інструменти – надбавки, премії. Отже, я не можу ними користуватися. Суто гіпотетично я можу зробити головному спеціалістові зарплату в 100 000 гривень за рахунок, наприклад, економії фонду, але собі не можу зробити більше 30 000.
- Тобто ви будете без премій, без надбавок...
- Я можу просити Кабмін ставити мені премії, але я усвідомлюю, наскільки це небезпечний інструмент в умовах відсутності зараз реальних результатів праці та з урахуванням практики інших органів державної влади, які користуються такими інструментами, і реакції громадськості на ці інструменти.
- За останні роки в Україні створено достатню кількість антикорупційних організацій нового формату (НАБУ, НАПК, САП), але особливої ефективності вони не демонструють. Роботу одних блокує влада, інші загрузли в конфліктах з конкурентами. Як ви прогнозуєте, ваше відомство буде ефективним?
- Воно буде ефективним. НАБУ – це правоохоронний орган, який розслідує злочини. У будь-якому розслідуванні злочинів по КПК є дві стадії: досудова та судова. Тому НАБУ багато в чому залежить від органів судової влади, як далі буде йти хід розгляду кримінального провадження на судовій стадії. НАПК займається дуже чутливими питаннями, які хвилюють величезні маси чиновників. Це і питання декларування, антикорупційних програм для державних органів. Завжди будуть незадоволені.
Що стосується нашого агентства, то тут немає, скажімо так, прямої залежності від функції органів судової влади і якогось відчутного великого кола невдоволених. Гіпотетично, усі слідчі органи повинні бути зацікавлені в агентстві, тому що це сервісний орган, який допомагає їм виконувати їхню роботу. Що стосується управління майном, ситуація приблизно аналогічна: держава зацікавлена в максимальному наповненні бюджету за рахунок конфіскації. Фігурант кримінального процесу зацікавлений в тому, щоб зберегти вартість арештованого майна. Тому явних ознак того, щоб робота агентства суперечила чийомусь інтересу, я, чесно кажучи, поки не бачу. Безумовно, покаже практика, адже це абсолютно нова функція.
- А як тоді протистояти можливому саботажу з боку судів, правоохоронних органів?
- Та ніяк. Агентство – це не істина в останній інстанції і не засіб порятунку від усіх бід. У будь-якому випадку це елемент ланцюга діяльності правоохоронних органів і судової системи. Можна агентство наділити суперповноваженнями - дублювання функцій суду, правоохоронної системи, але це буде суперечити принципу поділу влади. Так робити не можна. Агентство має гармонійно вписуватися у всю державну машину, спрямоване на захист прав та інтересів людини і держави. Воно відіграє свою роль, але, безумовно, воно залежить від ефективності роботи правоохоронної і судової системи. Для нагляду за правоохоронною системою буде створено ДБР. Повним ходом йде судова реформа, яка спрямована на те, щоб суд ставав ефективним, прозорим. Я прихильник оптимістичної точки зору, неможливо, з одного боку, говорити про те, що у нас повним ходом йдуть реформи, а з іншого боку, як тільки запускають нову функцію, робити застереження про те, що у нас не реформовано правоохоронні органи і суди. Ризик є завжди, в роботі будь-якого органу. Якщо хоч щось міняти в повзунках налаштувань функцій будь-якого державного органу, це відразу впливає на всі інші елементи його діяльності. А коли створюється новий орган, якому потрібно втиснутися в хитросплетіння комунікацій між іншими органами, це, природно, змінює механіку їх комунікацій. Час покаже, я налаштований оптимістично.
