Ситуація на Донбасі зайшла в глухий кут, цьому є дві причини - західний експерт

СТІВЕН БЛОКМАНС - старший науковий співробітник і керівник відділів зовнішньої політики ЄС та політики й установ у брюссельському Центрі дослідження європейської політики (CEPS), одному з найавторитетніших у ЄС, має ступінь доктора права Лейденського університету (Нідерланди), викладає курс "Законодавство й управління зовнішніми зв’язками ЄС" в Амстердамському університеті та є одним із засновників Центру права зовнішніх зв’язків ЄС (CLEER). З нідерландським дослідником "Апостроф" поспілкувався про відносини України з ЄС, майбутні реформи Європейського Союзу, те, за яких умов може бути знайдено новий формат врегулювання конфлікту на Донбасі і двох причинах глухого кута, в який зайшли переговори у мінському форматі.

- Як у ЄС сприйняли нещодавно ухвалений українським парламентом так званий закон про деокупацію Донбасу?

- Ви бачили офіційну реакцію з боку ЄС. [Верховний представник Євросоюзу із питань закордонних справ Федеріка] Могеріні застрягла на старій позиції підтримки повного виконання Мінських домовленостей як основи для стійкого врегулювання. Це давня лінія: вказати на кроки на кшталт цього закону, а потім згадати про контекст, що ЄС підтримує зусилля Франції та Німеччини в мінському процесі, підкресливши, що саме це правильна форма, якої необхідно дотримуватися, і що потрібно виконати умови "Мінська".

Також, безумовно, всередині ЄС є різні політичні групи, які реагують дещо по-іншому в цих питаннях – трохи критичніше чи з більшим розумінням, відповідно до загального підходу щодо Росії. Наприклад, Європейська народна партія, тобто група християнських демократів, завжди заявляла, що виступає за збільшення підтримки Верховної Ради в роботі на європейському напрямку, що треба працювати на посилення демократії в Україні. Поки залишаючи двері відчиненими для майбутніх перемовин із Росією, слід одночасно приділяти більше уваги гуманітарній кризі як результату російської агресії на Донбасі.

Було безліч офіційних і менш офіційних реакцій на це, включно з вимогою повного й безумовного виведення російських військ з України

- Чи може цей закон, на вашу думку, допомогти вирішити якісь проблеми України, пов’язані з російською агресією? Наприклад, тим, що проголошує Росію окупантом.

- Це ускладнює дипломатичні зусилля в мінському процесі, тому про них і згадують постійно. Але це замкнене коло, оскільки ЄС завжди підтримує непорушність кордонів України та мирне вирішення конфлікту, якому, звісно, заважає Росія. До того ж ЄС завжди сподівався, що український уряд залишатиме двері відкритими для врегулювання шляхом переговорів й одночасно що він виконає свою частину Мінських домовленостей.

Мінський процес як такий зіпсований із двох точок зору. По-перше, включенням умов, які не можуть бути виконані, і тих, які не будуть виконані Росією. Через це є виразний глухий кут, який, як я передбачаю, не може бути розв’язаний. По-друге, чітким слідуванням ЄС мінській формулі, яке досі є. Будь-яке юридичне закріплення позицій у цьому плані заважатиме пошуку погодженого врегулювання. Але здається, що всі сторони просто говорять різними мовами, що, звісно, дедалі зменшуватиме вірогідність того, що "Мінськ" може бути успішним у довготерміновій перспективі.

- Які кроки зараз можливі з боку України, ЄС та загалом Заходу, щоби вивести мирний процес в Україні з глухого кута?

- Звичайно, з моєї попередньої відповіді неявно випливає думка, що "Мінськ" і його умови мають бути переглянуті. Здається, їх сприймають так, ніби це якісь скрижалі і єдине вирішення головоломки. Але, відверто кажучи, з огляду на причини, які я згадав раніше, сторони просто не можуть виконати ці умови.

На мою думку, у певний момент "Мінськ" доведеться переосмислити. Можливо, як дехто пропонує, доповнити низкою нових зобов’язань, які з часом можуть затьмарити, а зрештою й замінити мінський процес. Або просто передомовлятися про все одразу, що дуже малоймовірно, принаймні в найближчому майбутньому.

Зараз дуже складно сказати, як діятиме новий німецький коаліційний уряд, як він вирішуватиме це питання разом із новим президентом Франції. Побачимо, чи буде щось на кшталт нового бачення, яке визріє між Парижем і Берліном. Це, на мою думку, значно важливіше, ніж будь-що, що йтиме від ЄС як міжнародної організації.

- І як же змусити Росію погодитися на нові умови мирного процесу?

- Ха-ха! Це, звісно, питання на багато мільйонів євро. Якщо припустити, що Росія може піти з Донбасу, щоби зменшити свої витрати, їй потрібен спосіб елегантно злізти з драбини, яку вона встановила. Як саме це можна зробити? Для цього, мабуть, потрібен, глибокий вдих. Ймовірно, на такий багатокроковий процес піде пару років. І я раджу вам намітити шлях. До прикладу, через нав’язування нейтральних миротворчих сил, які б дозволили російським військам вийти, а потім відновити (Україні, - "Апостроф") контроль над кордоном на сході країни.

Ще треба з’ясувати, чи може це бути елементом такої дорожньої карти. Так, є пропозиція, але за яких умов це може розблокувати ситуацію – це щонайменше вартує вивчення. Однак на це піде час. Очевидно, що це не станеться миттєво.

- Ви згадали коаліційні перемовини в Німеччині. Думаєте, створення "великої коаліції" – це вже вирішена справа?

- Так, вони знайдуть вирішення. Базову угоду підтримали обидві сторони очікуваної "великої коаліції". Звичайно, деталі ще треба буде з’ясувати впродовж наступних пари тижнів. Можливо, вже навесні кінцева коаліційна угода буде готова для повторного затвердження СДПН (Соціал-демократичною партією Німеччини, – "Апостроф"), яка на партійній конференції поставила умову такого повторного схвалення, та блоком ХДС/ХСС (коаліційним об’єднанням Християнсько-демократичного союзу та Християнсько-соціального союзу, – "Апостроф"). Тому я не думаю, що ми побачимо коаліцію впродовж наступного місяця чи двох, але я очікую, що щонайменше до літа "велика коаліція" з’явиться.

- Що формування такої коаліції означатиме для України, німецько-французького тандему та майбутніх реформ у ЄС?

- "Велика коаліція" буде, звісно, продовженням співпраці головних партій Німеччини, які й спланували мінський процес. Навіть якщо окремі актори зміняться, передусім у СДПН – наприклад, [Франк-Вальтер] Штайнмаєр став президентом, і нову лінію визначатимуть під керівництвом, принаймні на цей момент, Мартіна Шульца, – не думаю, що Ангела Меркель сильно змінить позицію, раніше погоджену зі СДПН. Тому не думаю, що з боку Німеччини може бути значна ініціатива щось змінити. Але до цього може спонукати Франція.

Еммануель Макрон, як і всі французькі президенти на початку їхніх термінів, зайняв гіперактивну позицію щодо внутрішніх та міжнародних справ. Він був доволі гучним щодо Путіна, особливо в питанні гібридної війни через медіа, коли Путін стояв поряд із ним. Думаю, у цьому плані він значно більшою мірою гравець "реальної політики". Якщо він захоче поліпшити відносини з Росією, я думаю, що він тим не менш наполягатиме на годящій угоді з Україною, яка відповідатиме основним цінностям, які він сам використав для власного президентства та зовнішніх справ: багатосторонніх законодавчих рамок із передумовою невикористання сили, хіба що з мандатом, а також, безумовно, непорушності кордонів.

Тому, думаю, будь-яка спроба Німеччини і Франції рухатися в іншому напрямку буде насамперед ініціативою Франції.

- То що чекає на реформи ЄС, про які так багато говорив Макрон і локомотивом яких можуть стати Німеччина та Франція?

- Електоральна перемога Макрона була гучною і сталася раніше, ніж гіркувато-солодка вікторія Меркель і, як наслідок, ослаблене канцлерство у "великій коаліції". Енергійний динамізм Макрона і його пропозиції щодо реформ ЄС зараз потребують відповіді з німецького боку. У цьому плані лідерство перейшло від Берліна Парижу, хоча вони досі потребують один одного, щоби реформувати ЄС зсередини.

У чернетці угоди "великої коаліції", за яку голосували на партійній конференції СДПН, уже можна побачити деякі реакції на деякі пропозиції Макрона щодо реформи Єврозони, сміливішої зовнішньої політики. Меркель заявила, що ЄС потребує значно активнішої зовнішньої політики. Звісно, до грудня минулого року Париж і Берлін працювали над запуском Постійної структурної співпраці з питань безпеки та оборони (PESCO, – "Апостроф") у ЄС. Тому, я думаю, буде імплементація на зовнішньому й безпековому напрямках. Якраз цього хотіли громадяни ЄС. Вони хочуть, щоби ЄС забезпечував кращим відчуттям безпеки. Частиною цього, безумовно, є національна безпека, але іншою точно є зовнішня безпека – межі тут розмиті. Вони побачили агресивні дії Росії проти України, їх, звісно, хвилює подальша агресія Росії в Сирії, яка стимулювала наплив біженців, з яким Німеччина та меншою мірою Франція мали дати собі раду.

Елементи безпеки та оборони і довкола ЄС, і всередині нього поєдналися і призвели до політичного порядку денного з реформування й поліпшення безпекових та оборонних структур ЄС. Думаю, це продовжиться. Але, знов-таки, як я сказав у відповіді на ваше попереднє запитання, основною рушійною силою тепер, здається, буде Еммануель Макрон. Питання лише, як довго це триватиме, до якої міри Німеччина підтримає його пропозиції. Деякі з них, вочевидь, просто потребуватимуть компромісу – у питанні ЕМС (Економічного й монетарного союзу ЄС, – "Апостроф"), управління Єврозоною чи в інших сферах. Але саме так інтеграційні процеси в ЄС відбувалися й раніше – як реакція на кризу та подальші функціональні кроки до співпраці, яка штовхає цей європейський інтеграційний процес далі. У цьому плані французько-німецький двигун продовжить окреслювати обриси майбутніх реформ.

- Мова йде передусім про реформи в напрямку "ЄС різних швидкостей" (концепція, згідно з якою деякі країни могли би поглиблювати інтеграцію швидше, ніж інші), тіснішу інтеграцію чи щось інше? Маємо приклад PESCO, до якої приєдналися 25 країн ЄС. Але чи хороша це ідея – включати 25 країн-членів, жертвуючи більш амбітними цілями?

- На ваше запитання можна відповісти на двох рівнях. Насамперед щодо PESCO ви правильно сказали, що вона фактично всеохопна: у ній беруть участь 25 країн-членів, три – ні, але одна з них, Сполучене Королівство, виходить із ЄС. Данія відмовилася від участі в безпековій та оборонній співпраці, а Мальта має тільки берегову охорону.

Тому це всеохопна співпраця, якою керують одностайним голосуванням, що, звісно, дає змогу будь-якій державі-члену, яка не хоче рухатися вперед у цій сфері, відкласти чи зірвати подальший прогрес у галузі.

Це один рівень, на якому можна відповісти на ваше запитання. Якщо ж поглянути глибше на PESCO як таку, вона передусім стосується розвитку можливостей (військових платформ, дронів, супутникового зв’язку, дозаправлення в повітрі, медичних підрозділів тощо) та операційного застосування цих нових можливостей. Якщо поглянути, за яких умов можливе використання бюджету ЄС у цій галузі, щоби підтримати групи держав-членів, диференціація відбувається на низовому, дуже практичному рівні розвитку цих можливостей. Тому відмінності в інтеграції в PESCO містяться всередині цієї сфери, а не на рівні ухвалення політичних рішень.

Якщо ж поглянути на диференційовану інтеграцію загалом, на ЄС цілком, головною політичною мантрою є те, що ЄС повинен себе посилити більш широкою Єврозоною – завдяки країнам, які зобов’язалися ввести євро в майбутньому, але не досягли всіх вимог, розширити список членів Шенгенської зони. Безумовно, після такого це вже буде більш всеохопний і менш диференційований ЄС.

Побачимо, чи це відбудеться, адже з’являється велика прірва в зовсім іншому питанні – повазі конкретних центральноєвропейських і східноєвропейських країн до верховенства права і принципів демократії. Париж і Берлін хвилюють, зокрема, неліберальні тенденції в діях урядів Угорщини, Польщі, корупція в Румунії, антиєвропейський стиль управління щонайменше на рівні президента Чеської Республіки, що ми щойно побачили на президентських виборах. Тобто є потенціал для політичного розлому, який може призвести до того, що в урядах Західної Європи будуть казати: "Ну, якщо ми не можемо з вами працювати в цих питаннях, давайте зосередимося на інших галузях, щоби посилити нашу співпрацю". Побачимо, що з цього вийде. Думаю, зарано казати, що після Brexit це виллється в Європу двох чи трьох швидкостей.

- Деякі українські фахівці дотримуються думки, що цей рік може стати для Києва дуже зручним моментом, щоби запропонувати ЄС тіснішу інтеграцію та визначити модель майбутніх відносин. Бо потім, з перетином піку реформ Євросоюзу, вікно можливостей закриється. Ви згодні з такою думкою? Зараз насправді є таке вікно можливостей для України?

- Ні, я не згоден із цією думкою. Я знаю, що ці прагнення присутні в певних політичних колах в Україні. Але я думаю, що це фундаментально хибне тлумачення динаміки процесів всередині ЄС. З одного боку, я розумію, що ці прагнення спричинило відродження порядку денного з розширення ЄС, передусім на Балкани. Але не для Туреччини. Я розумію, що могла їх спричинити й думка, що якщо Brexit відбудеться у 2019 році, під час перехідного етапу після Brexit для Великої Британії має бути знайдена нова форма сусідства з ЄС як для стратегічного партнера Європейського Союзу.

Тобто потім справді Велика Британія, Туреччина та Україна будуть трьома найбільшими стратегічними сусідами, для яких ЄС повинен буде винайти новий формат стратегічного партнерства. Але, по-перше, з боку Європейського Союзу це не перетвориться на мету інтегрувати ці країни, поки сам ЄС реформується. По-друге, це не означає, що стратегічне партнерство з цими трьома найбільшими сусідами буде однаковим – його, мабуть, будуть визначати за власними заслугами кожної з країн, з огляду на економічну, політичну й безпекову ситуацію в них.

Тому ні, я думаю, що 2018 рік – точно поганий час, щоби просувати щось більше. Також і тому, що ЄС дав чітко зрозуміти, що хоче, щоб Україна виконала зобов’язання, які взяла на себе раніше. І хоча є певний прогрес у сфері торгівлі, ще багато треба зробити, насамперед у питаннях судової реформи та боротьби з корупцією. Це сильно турбує ЄС не тільки у випадку з Україною (побачити, чи ці реформи будуть стійкими, адже ми бачимо, що зараз це дуже тернистий шлях), а й щодо власних держав-членів, які я вже згадав: Угорщини, Румунії та Польщі.

Отже сам ЄС не готовий вдаватися до якихось подальших кроків назустріч країні, яка демонструє навіть більші проблеми в цих сферах, ніж це турбує, до прикладу, Єврокомісію, Париж та Берлін у випадку з Будапештом, Варшавою й Бухарестом.

- Ви очікуєте змін у відносинах ЄС із Польщею після призначення нового уряду та формального початку Європейською Комісією санкційної процедури?

- Ні, я не очікую жодних змін. Був десь тиждень дипломатії усмішок із боку Варшави щодо інституцій у Брюсселі, але вона швидко припинилась. І зрозуміло, що, незважаючи на перестановки, в польському уряді обрали ту саму лінію поведінки. Тому я очікую, що тієї ж лінії дотримуватиметься і Єврокомісія.

- Якою ви бачите роль Британії в Європі після Brexit?

- Британія, як я вже натякнув, буде важливою країною-сусідом для 27 держав ЄС. Тому в інтересах ЄС, по-перше, обмежити шкоду, якої Brexit завдасть не тільки Сполученому Королівству, а й передусім 27 країнам ЄС. Тому 27 держав і намагаються співпрацювати з урядом Терези Мей задля стійких відносин у сферах економіки, вільного пересування осіб, однорідного правового режиму, що забезпечить настільки гладкий перехід, наскільки це можливо. Але неодмінно буде й руйнування зв’язків. У сфері національної та зовнішньої безпеки є очевидний намір обох сторін тісно співпрацювати. Це навіть іронічно, бо Британія завжди була державою-членом, одна нога якої тиснула на гальма, перешкоджаючи подальшій співпраці та інтеграції ЄС у сфері безпеки й оборони. Зараз Сполучене Королівство, рухаючись до виходу, виглядає більш охочим посилити зовнішню та безпекову політику ЄС, бо загалом має ті ж стратегічні інтереси в прикордонні ЄС і може зробити свій внесок, у якому зацікавлений і Євросоюз.

Думаю, в усіх цих сферах соціально-економічні та безпекові інтереси зрозумілі. Але політика Brexit, особливо в Британії, де є внутрішня боротьба всередині Консервативної партії, зі млявою Лейбористською партією, ускладнює процес. Я не впевнений, що цей процес буде настільки гладеньким, як стверджують деякі. До того ж досі незрозуміло, чи не можна скасувати весь Brexit. Якщо не на другому референдумі, то, можливо, у Палаті громад, коли угоду щодо виходу поставлять на голосування. Досі складно спрогнозувати підсумки, але принаймні інтереси зрозумілі. Ще побачимо, чи дозволить політичний процес обидвом сторонам працювати з цілковитою повагою до цих інтересів.

- Незрозуміло й те, якою може бути угода щодо майбутніх відносин Великої Британії з ЄС?

- Ні. Зрозуміло те, що після дня Brexit, яким є 29 березня 2019 року, буде рік і дев’ять місяців перехідного періоду до 31 грудня 2020 року, коли закінчується цикл поточного бюджету ЄС, що дасть Британії фінансову перерву, щоби вийти й уникнути дуже складних бюджетних переговорів із 27 державами-членами. Тому ЄС налаштований на те, щоби перехідний період закінчився до 2020 року. Доти Велика Британія залишатиметься на Внутрішньому ринку й у Митному союзі ЄС, повинна буде застосовувати [на своїй території] всі закони Внутрішнього ринку й зовнішні торгові угоди на кшталт ПВЗВТ, Поглибленої та всебічної зони вільної торгівлі між Україною та ЄС, повинна буде виконувати всі з них до кінця 2020 року, водночас не маючи місця за столом переговорів про будь-який новий закон, який ухвалять упродовж цього періоду. А те, що станеться після 2020 року, залишається відкритим питанням, тому що перемовини щодо майбутніх відносин ще тільки мають початися.