Міжнародні санкції проти РФ є однією з головних тем світової та європейської політики останніх 5 років. Попри серйозний негативний вплив на економіку РФ, найголовнішої функції - змусити Росію відмовитись від окупації Криму та збройної агресії проти України - санкційний режим за роки свого існування досягти так і не зміг. А отже, постають питання: чи потрібний перегляд принципів та обсягів санкцій проти Росії, і в яку сторону - посилення чи послаблення, він може відбутися? Відповіді на них спробували знайти у своїй найновішій доповіді аналітики Міжнародного центру перспективних досліджень, Українського інституту майбутнього, польської ініціативи "Санкції 2020" та низки інших аналітичних установ. "Апостроф" публікує стислий виклад ключових та найактуальніших тез та висновків дослідників.
Санкції проти РФ - коротка хронологія
Міжнародні санкції проти Росії, введені після окупації Криму та початку російсько-української війни в 2014 стали багато в чому унікальним явищем. Адже вперше в історії під санкційний режим потрапила не якась другосортна диктатура, а величезна держава, з сильним міжнародним статусом, член ядерного клубу та постійний член Радбезу ООН. Саме тому звичні стратегії санкційного тиску не дуже підходять до ситуації з Росією, і багато в чому США, Канада, ЄС та інші держави, що долучилися чи ініціювали санкції, рухалися навпомацки, виробляючи свої методи та підходи.
"За всієї широти діапазону кроків, які можуть здійснюватися міжнародним співтовариством у такій незвичній ситуації, яка утворилась після рішень Кремля в 2014 році, санкції є чи не єдиним засобом, що можуть застосовуватися проти такої великої держави, як Російська Федерація. Будучи інструментом "між словами і війною", санкції можуть бути більш чи менш ефективними. Із нашої точки зору, потрібно окреслити умови, за яких можна буде збільшити їхню ефективність. Зважаючи на те, що не варто покладати надто великих надій на цей інструмент", - пояснив Микола Капітоненко, експерт МЦПД.
Всього з моменту початку російської агресії проти України в 2014 році проти неї було ініційовано чи продовжено санкції 74 рази. 43 рази санкції вводилися чи продовжувалися Сполученими Штатами Америки та 31 - з ініціативи Європейського Союзу. Хоча, частина міжнародних санкції проти РФ була спричинена не подіями в Україні, а відповідальністю спецслужб РФ за отруєння подружжя Скрипалів у Великій Британії та втручанням РФ у вибори в США в 2016 році, всі вони є частиною одного комплексу міжнародного тиску на Росію.
"В Україні поширена думка, що санкції на Росію накладено тільки через Україну, що не зовсім відповідає дійсності. Візьмемо ті ж США. Перші російські ракетобудівні компанії потрапили під американські санкції в 2001 році. Далі в 2010 був іранський і корейський пакет санкцій. Для прикладу, по лінії казначейства США проти Росії діє 15 санкцій, і з них лише одна - через Україну. Тому якось не личить говорити, що ми - центр санкційного всесвіту" - зауважив Ігар Тишкевич, експерт Українського інституту майбутнього
Важливим моментом є те, що ініціювалися нові санкції за агресію Росії проти України в період 2014-2017 років. У 2018-2019 роках лише продовжувалася дія старих санкцій та уточнювалися чи розширювалися списки підсанкційних осіб. Найбільш резонансний акт агресії РФ в 2018 році - захоплення українських військових суден у Керченській протоці не викликав нових санкцій. Більш того, в цей період все гучніше почали лунати тези про необхідність перегляду санкційного режиму проти РФ - або в сторону скорочення та скасування, або в сторону посилення - через неефективність існуючого. Чи не головною причиною цього стало те, що значна частина санкцій проти РФ має колективний характер - введені низкою держав, і з плином часу їхній негативний вплив починають відчувати не лише в Росії, а й у державах-ініціаторах. Насамперед мова йде про європейські держави, чиї бізнесові та економічні інтереси в РФ постраждали через введення санкцій. У той час як ефект санкцій залишається дещо неочевидним та малопомітним, збитки ті ж європейські держави зазнають цілком реальні.
"Після повернення Росії до ПАРЄ ми проаналізували ситуацію і всі експерти дійшли одного висновку: санкційний режим рано чи пізно може почати згортатися. Остаточний результат залежатиме від дуже багатьох обставин, але тенденція очевидна. Особливо якщо врахувати заклики повернути Росію до "Великої сімки". Санкційний режим не є вічним, і більш того, це не інструмент, що лежить в наших руках. І якщо такий перегляд почнеться, зупинити його чи розвернути в іншу сторону буде дуже важко", - зазначив Василь Філіпчук, головний радник МЦПД.
Наскільки сильно санкції вдарили по Росії
Доволі значну частину міжнародного санкційного тиску на РФ становлять персональні санкції проти фізичних та юридичних осіб з РФ. Наразі мають заморожені активи чи обмеження на подорожі близько 170 російських фізичних осіб та 44 - юридичних. Втім, експерти висловлюють думку, що персональні санкції виявились неефективними. Вони ведуть не до підриву стабільності політичного класу Росії, а навіть навпаки: роблять підсанкційних осіб більш залежними від режиму Володимира Путіна і таким чином збільшують його підтримку.
Крім того, експертами виявлено ціле коло осіб, наближених до Кремля, яких варто зробити цілями санкцій з метою підвищення їхньої ефективності. Заслуговує на увагу міжнародна ініціатива Sanctions2020, яка становить собою міжнародну шерінгову модель у світовій політиці, де люди діляться один із одним інформацією та іменами причетних до анексії Криму або до війни на Донбасі, в Сирії тощо, формуючи актуальний санкційний список персон і компаній. Метою ініціативи є виявлення осіб, через яких Росії вдається виходити з-під вже існуючих санкцій. Мова йде про таких осіб, як Сергій Ролдугін, Іван Саввіді, Год Нісанов, Зарах Ілієв, Валерій Герасимов, Сергій Шойгу, Ігор Шувалов, Сергій Іванов молодший, Ігор Чайка та Юрій Чайка, Руслан Ростовцев, Юрій Трутнєв, Сергій Собянін. Усі ці люди зробили вклад у дії, спрямовані на порушення територіальної цілісності та суверенітету України, а також дестабілізацію міжнародного ладу в Європі.
Цікавими є і приклади юридичних осіб, наприклад Міжнародного інвестиційного банку, що з певних причин уникнули санкцій. Їхню важливість та вплив у Росії не варто недооцінювати, а санкції, відповідні до їхньої ролі й участі у агресивних планах Кремля, мають бути впроваджені.
Економічні санкції проти РФ демонструють дещо більший, і що важливо, набагато більш наочний вплив на Росію, ніж санкції персональні. Найбільш помітним їх ефект був в 2014-2017, коли через секторальні обмеження російської економіки, відсутність доступу до західних кредитних ресурсів та падіння ціни на нафту відбулося кількаразове падіння курсу російського рубля, різке зростання державного боргу, вичерпання фінансових резервів та фактичне руйнування пенсійної системи РФ.
"Є таке поняття, як санкційний шок - це перші рік-два роботи санкцій. І цей санкційний шок обійшовся Росії дуже дорого. Тому що, крім прямих економічних втрат, є таке явище, як паніка бізнесу, що веде за собою стрімке виведення капіталів з країни", - розповів Ігар Тишкевич.
Західні аналітики в цілому оцінюють втрати від санкцій у 6% ВВП Росії. Але проблема в тому, що через низку інших чинників, зокрема, зниження ціни на енергоносії, економіка РФ і так занепадала в період 2014-2017. Наприклад, ВНП знизився майже на 30%, а девальвація рубля була двократною, і виділити в цьому падінні саме чинник санкцій дуже важко. Інша проблема полягає в тому, що санкції Заходу проти РФ мали традиційний характер, а тому Росія змогла адаптуватися до їхньої дії та розпочати економічне зростання в останні роки. До того ж, жодних істотних змін політики РФ щодо України не помітно, а отже, до виконання своєї головної функції антиросійські санкції навіть і не наблизилися.
Причин такої обмеженої ефективності економічних санкцій багато. "Найбільше секторальні санкції спрямовані на діяльність Росії в Криму - і вони доволі жорсткі. Але проблема в тому, що Росія не зацікавлена в розвитку Криму - вона будує там військову базу, і для неї це не є критичним. Є тиск на нафтовидобувну галузь, але він стосується лише майбутніх технологій. І є тиск на співробітництво у сфері військових технологій, але є варіанти його обходу", - пояснив Ігар Тишкевич.
Що робити далі
Враховуючи вищесказане, стає зрозумілим, що без системного доопрацювання ефективність міжнародного санкційного режиму буде лише знижуватись. І серйозна проблема полягає в тому, що Україна поки що не має впливу як на поточний стан, так і на майбутнє санкційного режиму. "У нас сформувалося декілька ілюзій щодо міжнародного санкційного режиму проти РФ. Перша полягає в тому, ми є для ключовим партнером для зовнішніх гравців у питанні санкцій. Друга - в тому, що українська зовнішня політика впливає на санкції. Під жодним із документів санкційного режиму немає підпису українського президента", - зауважив Ігар Тишкевич.
"Питання санкцій і того, яку в них роль має відігравати Україна, поки що залишається відкритим. І відповідь на нього не намагалася давати ні влада попередня, ні влада нинішня. Водночас санкції - це тільки елемент стратегії, направленої на кінцеву мету - визволення територій та завершення війни. І про те, як цієї мети досягнути, поки що нічого не чути. А тому в питанні санкцій Україні потрібно чітко презентувати, на які кроки ми готові піти самі, в пергу чергу, і чого чекаємо від західних партнерів", - вважає Костянтин Грищенко, український дипломат, колишній міністр закордонних справ України.
Що ж до питання, в якому саме напрямі потрібно розвивати та модернізувати цей режим, у експертів є низка пропозицій та зауважень, які в подальшому можуть бути використані дипломатами під час практичних кроків. Якщо не вдаватись в деталі та глибокі конкретизації, за якими завжди можна звернутися до тексту доповіді, то ключові меседжі експертних кіл звучатимуть наступним чином.
По-перше, необхідно зробити головною метою санкцій підвищення ціни застосування сили для Росії. Фокусування існуючого санкційного режиму на збільшення ціни, яку Росії доведеться заплатити за агресивні, протиправні та дестабілізуючі дії - таку оптимальну стратегію визначають експерти.
По-друге, сама погроза застосування санкції має стати способом тиску на Росію на рівні з введенням санкцій постфактум після дій Кремля. Використання погроз розширенням чи поглибленням санкцій здатне зберігати вплив на процес прийняття рішень, і при цьому є менш затратним інструментом для тих країн, що санкції вводять. Зрозуміло, що нові санкції все ж мають з’являтися для того, щоб подальші погрози сприймалися серйозно.
Чи не найважливішою реформою міжнародного санкційного режиму проти РФ має стати зміщення фокусу санкцій з персональних на більш загальні. Ті, що битимуть по імпорту та експорту РФ, вводитимуть фінансові обмеження, ембарго, квоти, створюватимуть тарифні і нетарифні бар’єри для російських товарів.
Також серйозного розгляду потребує питання багатостороннього формату антиросійських санкцій. З одного боку, єдність якомога більшої кількості країн у питанні антиросійських санкцій робить їх застосування не настільки дорогим або ризикованим для кожної з них окремо. З іншого боку, підтримання такої одностайності вимагає набагато більших зусиль, зважаючи на динаміку політичних інтересів всередині кожної країни. Знайти баланс між залученням до режиму санкцій широкого кола країн та підтримкою надійності й ефективності такого режиму - одне із ключових завдань майбутніх реформ. "Питання санкцій потрібно прив’язувати до компенсації шкоди, яку дії Росії завдають міжнародній безпеці, адже це спільна проблема, для всіх країн, а не лише для України", - уточнив Микола Капітоненко.
Санкції мають стати стратегічним, довгостроковим елементом "російської політики" Заходу. Адже за наявності широкої коаліції держав, що ввели антиросійські санкції, ймовірним є поступове розходження політичних цілей та бачення цими державами широкої політики щодо Росії. Слід чітко зафіксувати, що лише повне відновлення де-юре і де-факто контролю Києва над територією ОРДЛО може бути передумовою для початку поступового послаблення санкцій щодо РФ, і лише повне відновлення контролю над Кримом та компенсація завданої Україні шкоди може бути умовою остаточного припинення дії багатостороннього режиму антиросійських санкцій.
Не менш важливим завданням також є донесення населенню Росії того, що санкції ефективніші, ніж здається на перший погляд, а російські контрсанкції шкодять передусім її ж громадянам. Тільки в разі поінформованості населення Кремль повною мірою відчуватиме стримувальний ефект від санкційного тиску.
