Неспровокована збройна агресія Російської Федерації проти України призводить до людських втрат, завдає руйнувань, знищень як інфраструктурних об'єктів, так і житлових будинків, обсяг яких є катастрофічним.
Для поновлення майнових прав постраждалих від бойових дій, пов’язаних з відсіччю і стримуванням збройної агресії Російської Федерації, та одержання ними швидкого, адекватного та реального відшкодування за втрати особистого характеру, основоположним виконавчим елементом комплексного механізму відшкодування шкоди, що заподіяна внаслідок бойових дій є органи місцевого самоврядування.
На даний момент нормативно-правовим актом, що закріплює порядок відшкодування шкоди, яка спричинена бойовими діями є Порядок надання та визначення розміру грошової допомоги постраждалим від надзвичайних ситуацій та розміру грошової компенсації постраждалим, житлові будинки (квартири) яких зруйновано внаслідок надзвичайної ситуації воєнного характеру, спричиненої збройною агресією Російської Федерації, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 18 грудня 2013 р. № 947 (далі – Порядок № 947).
За приписами цього Порядку грошова допомога надається постраждалим, які є власниками житла, яке перебуває на контрольованих Україною територіях та було зруйновано внаслідок надзвичайної ситуації воєнного характеру, спричиненої збройною агресією Російської Федерації, після дати набрання чинності Указом Президента України від 14 квітня 2014 р. № 405 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року «Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України». На органи місцевого самоврядування (а в разі їх відсутності – військово-цивільні адміністрації населених пунктів) покладається:
-обстеження пошкодженого або зруйнованого житла;
-облік такого житла;
-складення і затвердження списків постраждалих на відповідній території;
-зібрання інформації, яка необхідна для прийняття рішень щодо надання або відмови в наданні грошової компенсації;
-виданя довідки про визнання особи постраждалою внаслідок надзвичайної ситуації (п. 4 Порядку № 947).
При цьому, рішення про надання постраждалим грошової допомоги та її розмір приймають місцеві органи виконавчої влади на підставі рішень комісій, які утворюються в Донецькій та Луганській областях Донецькою та Луганською облдержадміністраціями (п. 5 Порядку № 947).
Однак, очевидним є те, що запровадження вищенаведеного компенсаційного механізму обумовлене заходами із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях до повномасштабного вторгнення держави-агресора. Також, даний механізм є обмеженим, оскільки передбачає компенсаційні грошові виплати відновлення житлової інфраструктури на територіях територіальних громад цих областей, не включаючи людські втрати та повний спектр об’єктів цивільних прав, знищення, пошкодження або втрата яких тягне за собою відповідальність держави-агресора та необхідність вжиття заходів для поновлення цих прав або полегшення становища постраждалих іншим чином. У контексті функцій органів місцевого самоврядування можна констатувати, що вони є, головним чином, організаційно-технічними.
Разом з тим, за міжнародними стандартами та правовими позиціями Верховного Суду, незважаючи на те, що першопричиною жертв та руйнувань на території України є вчинені військово-політичним керівництвом та військовими формуваннями держави-агресора геноциду та інших злочинів проти миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку, що породжує для них обов’язок, з-поміж іншого забезпечити відновлення та компенсації, пов’язані з наслідками цих злочинів, Україна також має визначити правові та організаційні засади компенсації постраждалим за збитки та немайному шкоду.
Зокрема, у пунктах 15-18 Основних принципів та керівних положень, що стосуються права на правовий захист та відшкодування збитків для жертв грубих порушень міжнародних норм у галузі прав людини та серйозних порушень міжнародного гуманітарного права, прийнятих Резолюцією 60/147 Генеральної Асамблеї ООН від 16 грудня 2005 року, йдеться про те, що держави мають прагнути до створення національних механізмів для відшкодування збитків та надання іншої допомоги постраждалим на випадок, якщо сторони, які несуть відповідальність за заподіяну шкоду, не мають можливості або не бажають виконувати свої зобов'язання. У тих випадках, коли будь-яка фізична особа, юридична особа або інший суб'єкт права несе відповідальність за відшкодування шкоди жертві, така сторона повинна відшкодувати шкоду жертві або виплатити компенсацію державі, якщо держава вже відшкодувала шкоду жертві. При цьому, відповідно до національного законодавства та міжнародного права, а також беручи до уваги конкретні обставини, постраждалим слід надавати в установленому порядку та пропорційно серйозності порушення та з урахуванням обставин кожного випадку реальне, швидке, повне та ефективне відшкодування шкоди, яке може включати: реституцію, компенсацію, реабілітацію, сатисфакцію та гарантії неповторення того, що сталося.
Так само, з приводу обо’язків держави, яка потерпає від збройного нападу держави-агресора, перед її населенням та суб’єктами господарювання український Верховний Суд постановив, що Україна в особі Міністерства соцiальної політики України взяла на себе позитивний матеріальний обов’язок визначити правила, спрямовані на відновлення прав потерпілих унаслідок, зокрема, загибелі цивільних осіб через збройну агресію РФ. Його невиконання чи неналежне виконання може бути окремою підставою для позову про відшкодування Україною шкоди, завданої затримкою виконання цього обов`язку. Сама ж по собі відсутність відповідного механізму не може бути підставою для відмови у захисті такого права загальними засобами, передбаченими законом, у тому числі шляхом звернення до суду (постанови Верховного Суду від 12 травня 2022 р. у справі № 635/6172/17 та від 18 травня 2022 р. у справі № 760/17232/20-ц).
Розмір такого відшкодування залежить від складності проблеми, яку має вирішити держава, умов (воєнних, соціально-економічних, політичних), у яких цю проблему слід вирішити, тривалості невиконання чи неналежного виконання відповідного обов`язку, важливості вирішення відповідної проблеми для конкретної особи тощо. Разом з тим, на переконання суддів, відшкодування від України не може бути пов’язаним і співмірним із розміром тієї шкоди, яка завдана загибеллю людини внаслідок збройної агресії РФ проти України. Повною мірою відповідальність за втрати особистого та матеріального характеру має бути покладена на державу-агресора, яка, вчинивши неспровокований та повномасштабний акт збройної агресії проти Української держави, численні акти геноциду Українського народу, не вправі надалі посилатися на свій судовий імунітет, заперечуючи тим самим юрисдикцію судів України на розгляд та вирішення справ про відшкодування шкоди, завданої такими актами агресії (Постанова Верховного Суду від 14 квітня 2022 р. у справі № 308/9708/19).
Таким чином, за міжнародними стандартами та національним законодавством в інтерпретації Верховного Суду відповідальність держави-агресора за наслідки бойових дій за участю її військових формувань не знімає з України обов’язків перед її населенням та суб’єктами господарювання, які постраждали від війни, забезпечити їм якомога більш швидке та повне відшкодування відповідно до правил, які лежать в основі справедливого та дієвого компенсаційного механізму. Для цього у процесі законотворчості розробляються правові та організаційні засади надання державою компенсації за жертви та руйнування внаслідок бойових дій, пов’язаних зі збройною агресією.
Зокрема, одним з результатів законотворчості є проект Закону про компенсацію за пошкодження та знищення окремих категорій об’єктів нерухомого майна внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених військовою агресією Російської Федерації № 7198 від 24 березня 2022 р. (далі – Законопроект № 7198), прийнятий за основу 01 квітня 2022 р. Відповідно до положень Законопроекту № 7198, він закріплює порядок відшкодування для покриття втрат, пов’язаних лише з квартирами, іншими житловими приміщеннями в будівлі, приватними житловими будинками, садовими та дачними будинками, а також з об’єктами будівництва, у яких були зведені несучі та зовнішні огороджувальні конструкції та щодо яких отримано право на виконання будівельних робіт.
Заява про надання компенсації подається до комісії з розгляду питань щодо надання компенсації за місцем знаходження знищених та пошкоджених об’єктів нерухомого майна. Виконавчий орган ради утворює та здійснює матеріально-технічне забезпечення діяльності комісії з розгляду питань щодо надання компенсації (ст. 9 Законопроекту № 7198). Дана комісія на виконання покладених на неї завдань, серед іншого, встановлює наявність/відсутність підстав для отримання компенсації та пріоритетного права на це, витребовує документи та/або інформацію (у тому числі з метою поновлення втрачених документів), забезпечує проведення обстеження можливості/неможливості відновлення об’єкта, приймає рішення про включення отримувача компенсації до черги отримувачів компенсації з використанням Реєстру пошкодженого та знищеного майна, забезпечує оцінку вартості відновлення пошкодженого об’єкта нерухомого майна або оцінки відновлення пошкодженого спільного майна багатоквартирного будинку, визначення розміру компенсації та прийняття рішення про надання компенсації (ч. 1 ст. 10 Законопроекту № 7198).
Одним з альтернативних з точки зору призначення запровадити правові та організаційні засади надання державою компенсації за жертви та руйнування внаслідок бойових дій є проект Закону про захист права власності та інших речових прав осіб, постраждалих внаслідок збройної агресії № 5177 від 01 березня 2021 року (далі – Законопроект № 5177), який передбачає, що рішення про надання компенсації за знищене або пошкоджене майно приймає Комісія з розгляду питань, пов’язаних з наданням компенсації постраждалим особам, що створюється обласними державними адміністраціями за погодженням з Міністерством з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України. При цьому, органи місцевого самоврядування, а в разі їх відсутності – військово-цивільні адміністрації населених пунктів за місцем розташування знищеного або пошкодженого майна приймають у т. ч. через центр надання адміністративних послуг, заяви від постраждалих осіб на отримання компенсації, проводять обстеження знищеного або пошкодженого майна, обліковують його, складають акти обстеження, формують списки постраждалих осіб та здійснюють інші дії, пов’язані із виконанням закону (ч. 1 ст. 14, ч. 1 ст. 15 Законопроекту № 5177).
Проаналізувавши вищевказані положення законопроектів щодо повноважень органів місцевого самоврядування, можна констатувати, що в них пропонується органи місцевого самоврядування визначити основоположним виконавчим елементом комплексного механізму відшкодування шкоди, що заподіяна внаслідок бойових дій. Тоді як на час дії законодавства, яке відповідає реаліям заходів забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, органи місцевого самоврядування займались виконанням організаційно-технічних завдань у рамках компенсаційного механізму, то у законопроектах, розрахованих на їх прийняття для врегулювання питань відновлення прав постраждалих від наслідків повномасштабного вторгнення держави-агресора, органи місцевого самоврядування планується уповноважити як на виконання організаційно-технічних функцій, пов’язаних з визначенням наявності права на компенсацію та її розміру, так й на прийняття остаточних рішень питання про виплату суми компенсації. Очевидним аргументом на підтримку цього бачення місця органів місцевого самоврядування у післявоєнному компенсаційному механізмі є найкраща з-поміж адміністративних органів обізнаність місцевого самоврядування з умовами життєдіяльності відповідних територіальних громад, що, насамперед, включає довоєнний стан жилового фонду. Також, очевидним є те, що, переважно, саме у населених пунтках під юрисдикцією органу місцевого самоврядування відбуватиметься практичне відновлення довоєнного становища постраждалих, що у будь-якому випадку вимагатиме знань фахівців органів місцевого самоврядування, зокрема, про принципові шляхи розвитку, планування, забудови та іншого використання території конкретного населеного пункту. Більше того, наділення органів місцевого самоврядування ключовими повноваженнями у рамках компенсаційного механізму відповідає принципу субсидіарності, який є принципом, за яким у взаємодії між різними рівнями в ієрархічній системі управління, за якої вищий рівень приймає нові рішення тільки за умови їх вищої ефективності, ніж відповідні рішення нижчого рівня.
Така модель не повною мірою відповідає зарубіжному досвіду. Зокрема, в Іраку прийняття рішення щодо компенсації покладається на підкомітети з питань компенсації жертвам бойових дій, військових помилок та терористичних актів, які є урядовими виконавчими органами, які діють на території кожного населеного пункту. У США посадовою особою, яка уповноважена на прийняття рішень з питань виплати компенсації особам, які постраждали внаслідок актів міждержавного тероризму, у США є спеціальний розпорядник Фонду для жертв державного тероризму, якого призначає американський федеральний уряд. Однак, незалучення місцевих органів влади до виконавчих функцій у рамках компенсаційного механізму можна пояснити, насамперед, обмеженими наслідками державного тероризму на території США, що дозволяє покласти усунення або пом’якшення його наслідків для постраждалих на єдину урядову установу. В Ізраїлі для одержання компенсаційних виплат постраждалий від терористичних актів та бойових дій має звернутись до Компенсаційного фонду Податкової адміністрації Ізраїлю. Водночас, слід врахувати й різницю в площі цих держав, яка може свідчити на користь більшої ефективності наділення саме місцевих, а не центральних органів влади ключовими повноваженнями у цій сфері.
