"Апостроф" проанализировал пояснительную записку, подготовленную Министерством финансов к новому варианту проекта постановления Кабмина "Об утверждении Лицензионных условий ведения деятельности по выпуску и проведению лотерей и установлении размера платы за выдачу лицензий на ведение хозяйственной деятельности по выпуску и проведению лотерей". Судя по всему, Минфин не внял многочисленным критическим замечаниям и твердо задался целью установить монополию на рынке одной конкретной частной компании, которая будет контролировать миллиардные денежные потоки, как с легальных лотерей, так и с нелегального азартного бизнеса.
В распоряжение "Апострофа" попали новый, подготовленный в 2018 году, проект Лицензионных условий для лотерейного рынка и пояснительная записка к нему. Поскольку сам проект Лицензионных условий, по сути, кардинально не изменился по сравнению с редакцией мая 2017 г., мы решили проанализировать текст пояснительной записки, с помощью которой министр финансов Александр Данилюк пытается убедить правительство и премьера Владимира Гройсмана в необходимости его принятия. Анализ показал: этот документ содержит ряд манипулятивных положений, а иногда и прямо противоречит законодательству Украины. Кроме того, судя по тексту пояснительной записки, чиновники Минфина пытаются сознательно оправдать очевидные негативные последствия принятия своего варианта Лицензионных условий - как-то коррупционные риски при выдаче лицензий, потерю тысяч рабочих мест и легализацию под видом лотерей незаконного игорного бизнеса в интересах единственной компании, фактического сегодняшнего монополиста - "УНЛ".
Немного истории
Пошел вот уже пятый год, как правительство и Министерство финансов демонстративно игнорируют нормы Закона "О государственных лотереях в Украине", вступившего в силу в 2012 году. Согласно ст. 15 этого Закона, Минфин должен был в квартальный срок разработать, а Кабмин принять необходимые подзаконные акты, главный среди которых - Лицензионные условия для рынка лотерей. Но чиновники Минфина, ответственные за подготовку документов, потратили на эту работу вместо положенных трех месяцев почти пять лет. А когда закончили, оказалось, что документ никуда не годится. Проект Лицензионных условий был представлен Минфином лишь в мае 2017 года, и закономерно был раскритикован рядом органов исполнительной власти, куда ведомство передало его на согласование - Министерством экономразвития и торговли, Антимонопольным комитетом, Государственной регуляторной службой, а также лотерейными экспертами, юристами и общественностью.
Наиболее системным критиком проекта Лицусловий стал АМКУ. Ведомство даже провело собственное масштабное исследование рынка лотерей в Украине и представило отчет, который среди прочего продемонстрировал все недостатки документа, подготовленного Минфином, отметив, что многие его положения противоречат законодательству Украины. Несмотря на это, Минфин продолжал гнуть свою линию, пытаясь протащить свой проект через Кабмин без каких-либо изменений. Это закончилось громким скандалом: в феврале 2018 года первый вице-премьер Степан Кубив, которого убедили в "идеальности" минфиновского варианта Лицензионных условий, выставил с совещания, посвященного лотерейному вопросу, госуполномоченного АМКУ Агию Загребельскую. После этого абсолютно всем стало очевидно, что Минфин (а по сути - лоббисты, которые действуют руками чиновников этого ведомства) не остановятся ни перед чем, лишь бы протолкнуть нужную редакцию документа. Дело дошло до того, что Загребельской начали прямо угрожать. Несмотря на это, АМКУ отказался согласовывать несовершенный проект.
В результате, как стало известно "Апострофу", Минфину спустя почти год таки пришлось разрабатывать новый вариант проекта Лицензионных условий. Впрочем, документу это мало помогло - ведь правки носят лишь косметический характер, а все пункты, к которым были претензии (о них мы неоднократно писали ранее), остались на своих местах.
Новый проект Лицензионных условий по-прежнему предусматривает использование в качестве средства контроля кассовые аппараты, что в большинстве случаев нецелесообразно, поскольку открывает широкое поле для утаивания заведениями-распространителями выручки. Проект все так же содержит дискриминационные условия получения лицензий, противоречащие действующему законодательству: как в отношении действующих операторов, кроме одного - компании "УНЛ", так и для возможных новых участников, которые захотят зайти на этот рынок. По-прежнему не предусмотрена сертификация оборудования и программного обеспечения международными специализированными организациями, что, по сути, позволяет под видом лотерей проводить азартные игры. Все также не выписана система контроля со стороны государства оборота средств операторов, что означает миллионы гривен "мимо" бюджета. Что говорить, если Минфин даже не удосужился предусмотреть в Лицензионных условиях запрет размещения пунктов распространения возле школ и других учебных заведений. Не требуется в новом проекте лицензионных условий и предоставления конечных бенефициаров собственников лотерейных операторов, тогда как многим хотелось бы знать, кому и сколько граждане проиграли.
Авось пройдет
На что же надеется Александр Данилюк, когда хочет убедить Владимира Гройсмана и его коллег по правительству принять столь сырой и несовершенный проект Лицензионных условий? Это можно понять из текста пояснительной записки к документу. Отметим, что министры, которые, как известно, люди занятые, часто получают представление о сути правительственного акта именно из таких сопроводительных документов.
Зачастую по тому, как выписаны пункты пояснительной записки, можно судить о квалификации разработчиков акта, о сути решаемой ими проблемы, а заодно и об истинных целях принятия больше, чем даже из основного документа. В этом контексте пояснительная записка Минфина к проекту Лицензионных условий говорит о многом. Мы нашли в ней десятки явных несоответствий, ляпов, попыток манипулирования теми, кто будет ее читать, и даже откровенной неправды. Ниже - важнейшие замечания.
Спрятать собственные грехи
Первый же пункт пояснительной записки к проекту Лицензионных условий - "Обоснование необходимости принятия акта" - сразу же обращает на себя внимание тем, что состоит из никому не нужной воды. В нем Минфин говорит о чем угодно: о формах подачи заявлений на получение лицензий, о требованиях к документам, но ни словом не упоминает о самом главном - о том, что принять этот документ, во-первых, закон требовал еще 5 лет назад, а, во-вторых, что без Лицензионных условий лотерейный рынок не может нормально функционировать.
По сути, это не более, чем попытка замылить глаза. Еще бы! Ведь иначе чиновникам пришлось бы признать свою вину за годы собственного бездействия (напомним, они, согласно закону, обязаны были утвердить Лицензионные условия еще в 2013 году). Налицо откровенное манипулирование со стороны чиновников Минфина времен Виктора Януковича в надежде, что члены правительства не обратят на это внимания.
Псевдозаконопослушное противозаконие
Содержит первый пункт записки и откровенно безграмотные с юридической точки зрения утверждения. Так, в нем указано, что "Положения проекта постановления включают нормы законов Украины..." В то же время, и на это обращала внимание ГРС, в случае с законом "О лицензировании видов хозяйственной деятельности" его нормы прямо запрещают включать в лицензионные условия (дублировать) положения законов соответствующей сфере (ч.10 ст. 9).
Еще печальнее обстоит дело со словами пояснительной записки о включении в Лицензионные условия норм закона "О санкциях". На самом же деле текстом проекта Лицензионных условий Минфин грубо нарушает закон, поскольку даже не повторяет нормы, а пытается их подменить и расширить, установив запрет на получение лицензий компаниям, которые находятся под санкциями. Ведь ни один из пунктов закона "О санкциях" такого ограничения не предусматривает.
Странные цели
Продолжают Минфин манипулировать законодательством и в следующем пункте - "Цель и пути ее достижения". Так, одной из целей разработки проекта Лицензионных условий указано "Создание механизма получения лицензии...". В то же время механизм получения лицензий полностью определяется законом "О лицензировании видов хозяйственной деятельности", которым предусмотрен весь перечень процедур. Лицензионные условия же могут лишь установить исчерпывающий перечень требований к лицензиату и документов, которые подаются к заявлению о получении лицензии.
Получается, что под девизом "создания механизмов" чиновники министерства присваивают себе сугубо законодательные функции. Чем это чревато, становится понятно, если вчитаться в текст Лицензионных условий, которыми, фактически, установлены такие ограничения для получателей лицензии, что в результате из всех потенциальных соискателей ее сможет получить аж одна компания - упомянутая "УНЛ".
В два незаконных счетчика
Можно обнаружить в пояснительной записке, что одной из целей Лицензионных условий является установление двойной оплаты за выдачу лицензий - отдельным платежом за осуществление хозяйственной деятельности, и затем ежегодно за каждый пункт распространения. Здесь нужно отметить, что чиновникам Минфина уже не раз указывали их более подкованные коллеги из других ведомств, что двойная оплата за лицензию противоречит законодательству о лицензировании. В недавнем ответе на запрос "Апострофа" ГРС еще раз подчеркнула: оплата за лицензию может быть только фиксированной и сумма определена не в соответствии с аппетитом Минфина.
Полено в глазу
Текст Лицензионных условий просто кричит о явных признаках дискриминации по разным аспектам. Об этом особенно жестко высказывался Антимонопольный комитет, в чьем ведении регулирование конкурентных рисков, да и другие органы. Но в пункте "Предотвращение дискриминации" пояснительной записки Минфин лаконично отмечает, что подобные риски отсутствуют.
Это неправда. Возьмем, к примеру, тот простой факт, что для госбанков установлены гораздо меньшие требования к необходимым документам для получения лицензии, чем для других компаний. Или отсутствие в проекте требований о гарантийном взносе со стороны тех же банков.
Другой пример - обязательное условие для соискателей лицензии по многолетнему опыту работы на украинском рынке, что делает невозможным приход на него зарубежных участников.
"Практически без замечаний..."
Мягко говоря, не вполне соответствующим действительности является пункт пояснительной записки "Позиция заинтересованных органов". Здесь, в частности, говорится, что "значительная часть замечаний была урегулирована во время проведения ряда встреч, совещаний...".
На самом же деле Минфин в ходе разработки и согласования проекта Лицензионных условий нарушил множество процедур, по сути, отказавшись учитывать самые существенные из замечаний заинтересованных органов. А когда оказалось, что ряд ведомств заняли принципиальную позицию и не согласуют документ, пока не будут исправлены противоречащие законодательству положения, Минфин попытался их шантажировать, о чем пресса также писала.
Помолчим о коррупции
В пояснительной записке безапелляционно заявляется, что проект Лицензионных условий не содержит коррупционных рисков. Здесь господа чиновники из Минфина явно погорячились, поскольку коррупция в тексте документа видна совсем уж невооруженным глазом.
Так, в проект заложена, по сути, административная процедура приобщения к лицензионному делу условий проведения лотерей, а также изменений и дополнений к ним, не предусмотренная законодательством. Но при этом без прохождения этой выдуманной Минфином процедуры оператор не сможет проводить лотерею. Тем самым чиновник в Минфине, по сути, закладывает себе дискреционные полномочия. Проще говоря, чиновник, который будет приобщать документы, может принимать решение, исходя исключительно из собственного субъективного мнения. Стоит ли говорить, что именно в сегодняшних реалиях обычно является основным "мотивирующим фактором" для чиновников при принятии подобных решений?
Кроме коррупционных рисков, эта же процедура может быть инструментом ручного управления рынком, в том числе - его конкурентной средой. К примеру, исходя исключительно из собственных соображений, чиновник Минфина, действуя в своих личных интересах, Минфин может документы одного оператора приобщить, а другому отказать. В результате - получим монополизацию рынка.
"Радужные" последствия
Еще два пункта записки, где Минфин описывает регуляторное влияние Лицензионных условий и влияние на рынок труда, также явно сочиняли люди, далекие от понимания последствий того, что они делают. Так, Минфин цинично указывает, что проект предусматривает "сохранение рабочих мест и возможное создание новых". Как такое может быть, если после принятия документа будет практически уничтожена структура двух из трех действующих операторов (а это тысячи, если не десятки тысяч рабочих мест), чиновники не потрудились объяснить.
Также цинично звучит и утверждение о "минимизации негативного влияния лотерей на здоровье граждан". Действительно, если вдуматься - то "влияние лотерей" уменьшиться. А все потому, что лотерей в классическом понимании после принятия таких Лицензионных условий просто не останется - их тотально заменят азартные игры. Этот процесс уже начался - любо желающий может в этом убедится, посетив любое из тысяч заведений "Национальная лотерея", которым "УНЛ" предоставляет свою крышу. Там ему еще и пиво бесплатно нальют, и курить разрешат, даже несмотря на недостижение 18 лет.
На крючке
Вы спросите, зачем министру финансов Александру Данилюку столь явно подставляться, вынося на суд правительства столь противоречивый проект Лицензионных условий и не менее бездарную пояснительную записку? Неужели, виной всему - обычный непрофессионализм?
Хорошо, если бы это было так. Но, к сожалению, все говорит о том, что лотерейные чиновники в министерстве, и, возможно, даже его руководитель, просто идут на поводу у того, кто реально стоит за сегодняшним фактическим монополистом - "Украинской национальной лотерей". Это тот, кто не гнушается использовать угрозы и черный пиар против чиновников Антимонопольного комитета, отстаивающих государственную позицию. Кто нанимает титушек, чтобы запугать конкурентов силовыми акциями, или подговаривает компетентные органы ввести против них санкции без всяческих на то оснований. Кто может даже спустить на тормозах дело о финансировании терроризма, взяв под крыло компанию, которой занималось СБУ. А это, в свою очередь, уже ведет к формированию мафиозных отношений в обществе.
Остается только надеяться, что этому "кому-то" не удалось подцепить на крючок всех членов Кабмина, включительно с премьером Владимиром Гройсманом. Иначе лихие 90-е, с их разгулом казино, игорных автоматов и тотализаторов, Украина будет вспоминать как счастливое время. У нас и так все непросто в стране, так может хватит играть в нормативные игры с шулерами от политики?
