У 2017 році Україні вдалося досягти довгоочікуваних цілей у відносинах з ЄС (запровадження безвізового режиму та набуття чинності Угоди про асоціацію) та уникнути серйозного погіршення відносин з новою президентською адміністрацією в США. Однак наприкінці року міжнародні позиції України були ускладнені внутрішніми скандалами, корупцією, відсутністю реформ, а також погіршенням відносин майже з усіма сусідами. У 2018 році перед Україною, схоже, постануть ті ж виклики на міжнародній арені, однак українській дипломатії доведеться долати їх в умовах більш обмежених ресурсів і аргументів. Про те, на що Києву треба буде звернути увагу в першу чергу, - у статті Євгена Ярошенка на "Апострофі".
У 2017 році зовнішня політика України визначалася старими внутрішніми та зовнішніми викликами. Конфлікт з Росією, повільне економічне відновлення, повільні темпи реформ, гостра політична конкуренція та застаріле зовнішньополітичне бачення продовжували обмежувати потенціал України і робили Київ вразливим до потрясінь у світовій політиці.
Міністерство закордонних справ України виконує в основному тактичні завдання, залишаючись осторонь формування зовнішньополітичних рішень. Українські дипломати не залучаються належним чином до вироблення політики у найбільш важливих питаннях. Часто державні установи ухвалюють рішення (закон про освіту, політика національної пам’яті), які завдають шкоди міжнародним позиціям України та двостороннім відносинам з важливими партнерами (Польща, Угорщина, Румунія). Як наслідок, українські дипломати вимушені реагувати на події, які зачепили інтереси України, замість того, щоб розробляти політику та пропозиції щодо вирішення найважливіших проблем, не кажучи вже про запобігання кризовим ситуаціям.
Українсько-американські відносини
Невизначеність політики президента США Дональда Трампа була ключовим викликом для зовнішньої політики України на початку 2017 року. Однак побоювання щодо можливого згортання США підтримки Україні та укладення big deal ("великої угоди") з Росією були розвіяні в силу інституційного спротиву політиці Трампа та значного впливу політичної еліти на формування зовнішньої політики. Однак, незважаючи на загальне погіршення американсько-російських відносин через втручання Росії у вибори, дипломатичні скандали, події в Сирії та інші обставини, РФ та США почали прямі контакти щодо вирішення конфлікту на Донбасі. Переговори спецпредставника Держдепу США Курта Волкера з помічником президента Росії Владиславом Сурковим навряд чи стануть тим, що минулого року сприймалося як big deal, однак можуть сприяти досягненню угоди про присутність миротворців ООН на Донбасі. У той же час існують численні перешкоди на цьому шляху, оскільки обидві сторони не бажають робити навіть незначні поступки, зокрема через політичні причини.
Основні досягнення
1. Збереження американської підтримки України на нинішньому рівні. Попри побоювання щодо можливої big deal між Путіним і Трампом, США підтвердили підтримку суверенітету і територіальної цілісності України під час візиту президента Петра Порошенка до Вашингтона та держсекретаря США Рекса Тіллерсона до Києва. Крім того, втручання республіканської еліти у зовнішню політику призвело до кодифікації існуючих санкцій проти Росії та запровадження нових обмежувальних заходів проти Кремля.
2. Вугільна угода. У липні 2017 року компанія "Центренерго" та XCoal Energy & Resources уклали контракт про постачання близько 700 тис. тон американського вугілля в Україну до кінця поточного року. Такий крок спрямований, з одного боку, на зменшення ризику енергетичної кризи в Україні в умовах блокади ОРДЛО, з іншого боку, на збільшення інтересів американського бізнесу до співробітництва з Україною.
3. Повернення США до переговорного процесу. Призначення Курта Волкера спеціальним представником Державного департаменту з питань України відновило інтерес США до врегулювання конфлікту на Донбасі. Зокрема, українсько-американський проект миротворчої місії ООН на Донбасі був головною темою "човникової дипломатії" Волкера під час зустрічей з помічником російського президента Владиславом Сурковим та українським керівництвом.
Основні обмеження
1. США продовжують розглядати відносини з Україною як один з інструментів тиску на Росію. Піднімаючи питання про постачання летальної зброї Україні та розгортання миротворчої місії на Донбасі, США прагнуть передусім отримати значні політичні поступки від РФ.
2. Українсько-американські відносини перебувають у сильній залежності від внутрішньополітичної кон’юнктури в США. Як наслідок, рівень підтримки України значною мірою визначається балансом між групами еліт, а також ходом розслідування втручання Росії у президентські вибори та іншими гучними подіями.
3. Україна не показала себе як "історія успіху". Корупція та непрозоре бізнес-середовище обмежують інтерес США до України з урахуванням реальних "історій успіху" багатьох інших країн, які мають важливіше значення для безпекових та економічних інтересів Вашингтона.
Прогноз. У 2018 році українсько-американські відносини будуть залежати від багатьох чинників. З одного боку, заявляючи про підтримку територіальної цілісності та незалежності України, США проводитимуть більш "вичікувальну" політику щодо Києва з урахуванням посилення внутрішньої турбулентності та наближення президентських і парламентських виборів. Рівень американської підтримки України у протистоянні з Росією може залежати від внутрішніх політичних міркувань у Сполучених Штатах та успіхів їхньої політики у різних регіонах (Близький Схід, Азійсько-Тихоокеанський регіон, Європа). Водночас активніша політика Росії щодо України спонукатиме США до більшого дипломатичного залучення до ситуації навколо нашої держави.
Відносини Україна-ЄС
2017 рік був переломним у відносинах України та ЄС. Сприятлива політична ситуація в Нідерландах та Франції дозволила Україні дійти фінішу у тих цілях на шляху європейської інтеграції, над якими Київ працював майже десять років. Однак відсутність перспективи тіснішого зближення вносить невизначеність навколо подальших відносин Києва з Брюсселем.
Основні досягнення
1. Ратифікація Угоди про асоціацію між Україною та ЄС. Рішення Ради ЄС від 15 грудня 2016 року, яке врахувало застереження Нідерландів, та поразка ультраправих на парламентських виборах у цій країні розблокували ратифікацію Угоди про асоціацію. Як наслідок, 1 вересня 2017 року набули чинності всі положення Угоди про асоціацію, процес ратифікації якої розтягнувся на три роки.
2. Отримання Україною безвізового режиму. Перемога Еммануеля Макрона на президентських виборах у Франції дозволила ЄС затвердити безвізовий режим для громадян України. За даними Державної прикордонної служби України, 314 тис. громадян України в’їхали в країни ЄС з біометричними паспортами за перші п’ять місяців безвізового режиму. Безвізовий режим став одним з найбільшим досягнень України за президентства Петра Порошенка, яке швидко почало використовуватися у внутрішньополітичних цілях.
Основні обмеження
1. У 2017 році Україна вичерпала рамки максимально можливого зближення з ЄС. З одного боку, повільні реформи та темпи виконання Україною Угоди про асоціацію не сприяють появі інтересу ЄС до тісніших відносин. З іншого боку, під тиском євроскептиків уряди країн ЄС уникають будь-якого подальшого зближення з Україною, Грузією та Молдовою, яке вимагатиме суттєвого збільшення фінансових ресурсів для цих країн і здатне викликати найменші міграційні побоювання. Цьогорічний саміт Східного партнерства показав, що ЄС не готовий виходити за межі існуючих механізмів співпраці з Україною. Як наслідок, збільшення риторики щодо вступу в ЄС чи ідея проведення відповідного референдуму буде збільшувати невизначеність Брюсселя навколо тіснішого співробітництва з Києвом.
2. Відмова Україні в "Плані Маршалла". Незважаючи на заявлені очікування, Київ не мав реальних шансів отримати "Європейський план для України" в силу багатьох об’єктивних причин: наявність вже існуючих фінансових інструментів, низька довіра до української влади, небажаний прецедент для інших країн, вплив євроскептиків.
Прогноз. У 2018 році не варто очікувати більш інтенсивної співпраці між Україною та ЄС. З одного боку, в Україні починається підготовка до президентських і парламентських виборів, на яких різні політичні сили ймовірно будуть спекулювати навколо європейських прагнень. З іншого боку, ЄС продовжить перебувати в зоні політичної турбулентності у зв’язку з переговорами про Brexit, парламентськими виборами в Італії, проблемами навколо політики Польщі та Угорщини тощо.
Відносини з іншими державами
На двосторонньому рівні відносини між Україною та більшістю важливих партнерів залишаються або складними, або малоінтенсивними. Приміром, історичні протиріччя продовжують негативно впливати на українсько-польські відносини, мовний конфлікт став визначальним для українсько-угорських відносин. Україна також не змогла налагодити співпрацю з важливими регіональними гравцями за межами Європи та Північної Америки, за винятком Саудівської Аравії, Катару та ще кількох країн.
Ключові виклики у 2018 році
У 2018 році перед Україною можуть постати три зовнішньополітичні виклики.
1. Криза зовнішньополітичної ідентичності України. Зовнішня політика України і надалі визначається реактивністю, застарілим баченням міжнародного середовища та малою результативністю. Нинішні орієнтири зовнішньої політики вичерпали свій потенціал, а без їхнього перегляду та приведення у відповідність із міжнародними змінами – на тлі ситуації всередині держави та внутрішніх викликів – це може призвести до кризи зовнішньополітичної ідентичності з непередбаченими наслідками для подальшого розвитку держави. Загравання на зовнішньополітичних питаннях у передвиборчий період лише збільшуватиме такий ризик. Було б ідеально, якби український уряд та ключові політичні гравці почали внутрішні дискусії щодо нової ідентичності України, її інтересів, пріоритетів, зовнішньополітичних цілей та стратегій із метою уникнення цієї кризи.
Читайте також: Війна на Донбасі: три сценарії на 2018 рік
2. Вирішення конфлікту на Донбасі та відносини з Росією. Внутрішня турбулентність лише послаблюватиме переговорні позиції України та даватиме стимул іншим гравцям нав’язувати свій порядок денний за рахунок Києва. Важко передбачити точні сценарії того, як розгортатимуться події, але українська влада повинна негайно активізувати контакти з усіма зацікавленими гравцями, щоб створити належні передумови для запровадження миротворчої операції ООН та міжнародної перехідної адміністрації в ОРДЛО.
3. Політика сусідства залишатиметься однією з ключових проблем України в 2018 році, оскільки протиріччя майже з усіма сусідами не зникнуть. Внутрішня слабкість і турбулентність України даватиме сусідам додатковий привід для тиску на Київ, а ціна, яку заплатить Україна за погіршення двосторонніх відносин, буде незрівнянно вищою, ніж для них. Україна повинна невідкладно переглянути свою політику сусідства, щоб мінімізувати роль негативних факторів та посилити позитивний порядок денний у двосторонніх відносинах з сусідніми державами.
